II SA/Ke 12/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 listopada 2015r. znak: [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia 12 listopada 2015 r. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK), po rozpatrzeniu odwołania A. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 12 sierpnia 2015 r. znak: [...] o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu ewidencyjnego R., gm. R., polegającej na doprowadzeniu do zgodności ze stanem faktycznym i prawnym zapisów aktualnej mapy ewidencyjnej odnośnie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 973 i 974. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 11 maja 2015 r. A. G. wystąpił do Starosty o korektę danych w odniesieniu do granicy pomiędzy działką nr 973, stanowiącą jego własność, a działką nr 974 i doprowadzenie przebiegu granicy do zgodności z księgą wieczystą KW nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy we W.. Do wniosku załączono kserokopię szkicu z dnia 21 marca 1974 r. nr [...], sporządzonego w związku z opracowaniem projektu budowy stodoły. W piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. wnioskodawca wskazał, że prawidłowy przebieg granicy został wykazany na mapie z roku 1966 i na wykonanym w roku 1973 szkicu sytuacyjnym, natomiast zmiana przebiegu granicy dokonana została w dniu 21 lutego 2014 r. na podstawie nierzetelnie sporządzonej dokumentacji geodezyjnej powstałej w ramach prac [...]. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 12 sierpnia 2015 r. stwierdzając, że stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W odwołaniu A. G. zarzucił organowi niepozyskanie żadnych dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, przez co naruszył art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Organ odwoławczy ustalił, że w czerwcu 1966 r. został przeprowadzony pomiar stanu posiadania na gruncie, podczas którego wykonano szkice polowe. Na szkicach tych nr 103 i 105 ujawniono m.in. przebieg granic działek nr 973 i 974. W roku 1969 została założona ewidencja gruntów dla obrębu R. Sporządzono wówczas operat ewidencji gruntów wsi R, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...]. Aktualnie w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działki nr 973 o pow. 0,12 ha figuruje A. G.. Dla opisanej działki urządzona jest w Sądzie Rejonowym we W. księga wieczysta KW nr [...], do której przedmiotowa działka wpisana została na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów z dnia 7 kwietnia 1990 r. Jako współwłaściciele działki nr 974 o pow. 0,15 ha figurują w ewidencji gruntów i budynków R. G. i D. G.. Dla tej działki urządzona jest księga wieczysta KW nr [...]. W dniu 21 lutego 2014 r. Starosta włączył do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pod identyfikatorem [...], dokumentację wykonaną na zlecenie R. i D. małż. G. dotyczącą wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych w ewidencji gruntów, wyznaczających przebieg granicy między działką nr 974 i nr 973. Wykonawca prac geodezyjnych zgłosił je do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. W toku prac pozyskał m.in. dokumenty sporządzone przy założeniu ewidencji gruntów dla wsi R., w tym szkice polowe dotyczące pomiaru granic działek. Wyznaczając na ich podstawie punkty graniczne geodeta stwierdził, że przebieg linii granicznej odbiega od ogrodzenia wykonanego między działką nr 973 a działką nr 974. Do operatu geodeta dołączył Protokół wyznaczenia punktów granicznych z dnia 7 grudnia 2013 r. przeprowadzony na podstawie art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, odnoszący się do punktów granicznych nr 250 i 35 określających przebieg granic działek ewidencyjnych nr nr 974, 973, 967 i 744/1. Małżonkowie G. podpisali protokół bez zastrzeżeń, natomiast pełnomocnicy A. G. nie zgodzili się z okazanym przebiegiem granicy i odmówili podpisania protokołu. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z materiałem źródłowym, a wykonawca pracy geodezyjnej posłużył się tym materiałem do wyznaczenia punktów granicznych. W razie sporu co do położenia wyznaczonych znaków właściwa jest droga sądowa, a nie administracyjna. Przywołując treść § 36, § 44 pkt 2, § 45, § 46 ust. 1 i 2 oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ wyjaśnił, że Starosta miał obowiązek wprowadzenia z urzędu zmian w ewidencji na podstawie dokumentacji [...]. Poza tym zmiana ta polegała jedynie na wykazaniu danych dotyczących położenia wyznaczonych punktów granicznych z obowiązującą obecnie dokładnością, co nie miało wpływu na przebieg spornej granicy, zgodny ze stanem prawnym wykazanym w księdze wieczystej Kw nr [...]. Zdaniem organu, załączony do wniosku plan stanowiący załącznik do zezwolenia z dnia 21 marca 1974 r. nr 25/422/74, sporządzony w związku z opracowaniem projektu budowy stodoły, w świetle § 36 cyt. rozporządzenia nie stanowi podstawy do wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych. Nie może być zatem podstawą do wprowadzenia żądanej przez wnioskodawcę zmiany, sprowadzającej się do dostosowania przebiegu granicy w ewidencji do stanu na gruncie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. G. podniósł, że na mocy dekretu z dnia 2 lutego 2955 r. o ewidencji gruntów i budynków granice ewidencyjne przyjmowane były wg władania na gruncie. Ustalona podczas zakładania ewidencji granica między działkami nr 973 i nr 974 nie wchodziła w kolizję z już wówczas istniejącymi budynkami i ogrodzeniami. Skarżący zarzucił organom niewyjaśnienie, kto, kiedy i na jakiej podstawie zmienił przebieg granicy ewidencyjnej. Jego zdaniem dowodem na to, że aktualna granica ewidencyjna znacząco odbiega od stanu prawnego jest odpis mapy archiwalnej [...] oraz szkic sytuacyjny działki nr 973 z dnia 12 lutego 1973 r. nr [...] zawierający inwentaryzacje zabudowy, przystosowanie projektu [...] z dnia 28 grudnia 1973 r. nr [...] z zaleceniami rozbiórki starych zabudowań, ze szkicem stanowiącym załącznik do zezwolenia nr [...] wydanego przez Urząd Gminy w M. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie WINGiK do uregulowania granicy ewidencyjnej miedzy działkami nr 973 i nr 974, ponieważ aktualna, błędna granica ewidencyjna stała się przyczyną roszczeń właścicieli działki nr 974 w stosunku do skarżącego. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2016 r. uczestnicy R. i D. małż. G. poparli rozstrzygnięcia organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte i toczyło się na wniosek A. G. w przedmiocie doprowadzenia do zgodności danych ewidencji gruntów ze stanem faktycznym i prawnym w zakresie przebiegu granicy działki miedzy działkami nr 973 i nr 974. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), dalej "ustawa", oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r., poz. 542), dalej "rozporządzenie", w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty oraz podaje się w niej właściciela nieruchomości. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, prawomocnych decyzji, umów zawartych w formie aktu notarialnego czy aktów normatywnych. Postępowanie ewidencyjne nie może kreować nowego stanu prawnego bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko zbiorem informacji o gruntach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Rozporządzenie nakłada na starostę, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Punktem wyjścia do dokonania przez organ ewidencyjny oceny, czy istniały podstawy do dokonania wnioskowanych przez skarżącego zmian był, jak prawidłowo przyjął organ, stan odzwierciedlony w operacie ewidencji gruntów i budynków, z uwzględnieniem operatu technicznego o identyfikatorze [...] z wyznaczenia punktów granicznych z ujawnionych w ewidencji gruntów, włączonych do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 lutego 2014 r. Zgodnie z § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika ze sprawozdania technicznego zamieszczonego w ww. operacie technicznym, wykonawca prac geodezyjnych dokonał analizy materiałów źródłowych, jakie otrzymał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we W., mianowicie dane z operatu sporządzonego przy zakładaniu ewidencji gruntów dla wsi R. w roku 1969, operatów uzupełniających z wykonania prac geodezyjnych, następnie na podstawie tych materiałów wyznaczył punkty graniczne. Przy wyznaczaniu granic oparł się na danych zawartych w szkicach polowych sporządzonych w roku 1966. Zmiana w operacie ewidencji gruntów i budynków wynikająca z dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we W. w dniu 21 lutego 2014 r. polegała więc jedynie na wykazaniu danych dotyczących położenia wyznaczonych punktów granicznych, co nie miało wpływu na przebieg granicy wynikający z ewidencji. Z akt sprawy wynika, że granice na mapie ewidencyjnej naniesione zostały w oparciu o pomiary, których wyniki zawarte zostały na szkicach polowych, przez co mapa ta odzwierciedla stan wynikający z pomiarów przeprowadzonych przy założeniu ewidencji gruntów. Mapa ta od daty jej utworzenia w roku 1969 nie podlegała zmianom, nie były na terenie obrębu prowadzone prace geodezyjne związane z odnową lub modernizacją ewidencji gruntów w zakresie granic działek. Skarżący nie przedstawił żadnego z dokumentów wymienionych w § 36 rozporządzenia, upoważniającego organ do wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków żądanej przez skarżącego zmiany w zakresie przebiegu granicy między działkami nr 973 i nr 974. W szczególności podstawy do wykazania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych nie stanowi plan stanowiący załącznik do zezwolenia z dnia 21 marca 1974 r. nr [...], sporządzony w związku z projektem budowy stodoły. Postępowanie, które ma na celu zmianę danych w operacie ewidencyjnym ma charakter rejestrowy, a więc wtórny w stosunku do zdarzeń prawnych, z których wyniknęły wnioskowane zmiany. Zmiany te podmiot składający wniosek musi udokumentować, załączając takie dokumenty, które mogą, zgodnie z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowić podstawę wpisu. Nie ulega wątpliwości, że skarżący takich dokumentów nie przedstawił. W ocenie Sądu, stan faktyczny wynikający z posiadanych i zgromadzonych przez organ dokumentów, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie dawał podstaw do uznania, że odmienny od przebiegu ogrodzenia na gruncie przebieg granicy wynikający z ewidencji gruntów i budynków jest wynikiem oczywistego błędu, nie było też podstaw do uwzględnienia wniosku gdyż skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, o jakich mowa w art. 23 ustawy i § 46 ust. 2 rozporządzenia określających inny przebieg granic działki skarżącego. Stan prawny działek nr 973 i nr 974 jest uregulowany, wpisani są ich właściciele, powierzchnie i granice. Ustalenia poczynione w zakresie granic przez organ znajdują pełne oparcie w treści zgromadzonych dokumentów. Zmiana granic wynikających z ewidencji gruntów i budynków jest zmianą własnościową i nie może być dokonana bez przedłożenia organowi ewidencyjnemu prawomocnego orzeczenia, o jakim mowa w § 36 rozporządzenia. Organ administracji w postępowaniu o dokonanie zmian nie może samodzielnie ustalać i rozstrzygać o zasięgu prawa własności. Spór co do przebiegu granicy miedzy działkami nr 973 i nr 974 może być rozstrzygnięty w postępowaniu o rozgraniczenie, a nie w postępowaniu ewidencyjnym, na co wskazuje § 36 pkt 1 rozporządzenia. Takie stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. I OSK 1004/11; z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 1030/07; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.