II SA/Ke 125/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2009r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. K. utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...] w sprawie uznania skarżącego z dniem 23 grudnia 2008 r. za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o uznaniu M. K. za osobę bezrobotną z dniem 23 grudnia 2008r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż zainteresowany w dniu rejestracji spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył M. K. wnosząc o przyznanie kontynuacji prawa do zasiłku i wyjaśnił, że w dniu 24 października 2008 r. wyrejestrował się, natomiast w okresie od 29 października 2008r. do 20 grudnia 2008r. pracował na terenie Republiki Federalnej Niemiec. Skarżący podkreślił, że "nie napisał podania, ponieważ nie został poinformowany przez pracownika Urzędu Pracy, a sam nie był świadomy, bo wyjeżdżał za granicę pierwszy raz". Do odwołania zainteresowany załączył zaświadczenie z dnia 22 grudnia 2008r. potwierdzające wykonywanie przez niego we wskazanym okresie pracy na stanowisku pracownika sezonowego w rolnictwie na terenie RFN. Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda przytaczając przepisy art. 73 ust. 7 i art. 71 ust. 1 pkt 2 a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazał, że powiatowy urząd pracy w przypadku stwierdzenia, że rejestrująca się osoba spełnia warunki do uzyskania statusu bezrobotnego, bada, czy zostały udokumentowane okresy uprawniające do przyznania prawa do zasiłku, przy czym organem właściwym do przyznania zasiłku pozostaje starosta. W przypadku, gdy zostaną udokumentowane okresy wymienione w art. 71 ust. 7, prawo do zasiłku jest przyznawane przez Wojewódzki Urząd Pracy, działający z upoważnienia Marszałka Województwa. Powołując treść art. 71 ust. 7 organ odwoławczy ustalił, że M. K. decyzją organu I instancji z dnia [...], został uznany za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od 9 lipca 2008r. w wysokości 662,20 zł brutto. Następnie na mocy decyzji z dnia [...] skarżący na swój wniosek utracił status bezrobotnego i prawo do zasiłku z dniem 24 października 2008r. W dniu 23 grudnia 2008r. natomiast M. K. ponownie zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy celem rejestracji. W związku z tym organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] Wojewoda podkreślił, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tj. od 22 czerwca 2007r. do 22 grudnia 2008r. M. K. udokumentował łącznie 241 dni okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku. Do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczono okres zatrudnienia skarżącego w Urzędzie Gminy na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy - od 22 czerwca 2007r. do 31 marca 2008r. Nie zaliczono natomiast 43 dni przebywania przez M. K. na urlopie bezpłatnym. Ponadto organ II instancji wskazał, że do okresu 365 dni nie zalicza się okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Przytaczając treść art. 8 ust. 1 pkt 8 lit c cyt. ustawy Wojewoda wskazał, że w przypadku uwzględniania okresów pracy u pracodawcy zagranicznego, organem właściwym do wydania decyzji jest jednostka organizacyjna samorządu województwa- wojewódzki urząd pracy (art. 8 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). W przypadku M. K. zaliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych okresu pracy za granicą przez 53 dni od dnia 29 października 2008 r. do dnia 20 grudnia 2008 r. - nie miałoby wpływu na nabycie uprawnień do zasiłku. Skarżący posiadałby bowiem łącznie w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji 294 dni uprawniające do zasiłku (241 dni zatrudnienia w kraju i 53 dni zatrudnienia u pracodawcy zagranicznego), podczas gdy przepisy prawa stanowią, że wymagane jest co najmniej 365 dni. W przekonaniu organu zatem przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w celu zbadania uprawnień do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie spowodowałoby zmiany decyzji wydanej przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że w związku z tym, że M. K. utracił status bezrobotnego i prawo do zasiłku na swój wniosek, brak jest możliwości zastosowania przepisu art. 73 ust. 5 ustawy. Powyższy przepis mógłby zostać zastosowany, gdyby w decyzji z dnia [...] jako przyczynę utraty statusu bezrobotnego wskazano podjęcie pracy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K.. Skarżący wyjaśnił, że prawo do zasiłku uzyskał w dniu 9 lipca 2008 r., jednakże niezwłocznie po znalezieniu pracy za granicą zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy celem wyrejestrowania się na okres podjęcia pracy, tj. od dnia 24 października 2008 r. do 20 grudnia 2008 r. Autor skargi podał, że urzędnik nie poinformował go o konieczności zawiadomienia o podjęciu pracy zarobkowej, a on sam nie był świadomy konsekwencji nie dokonania tej czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy bądź czy nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, a decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ ten, mimo dostrzeżenia niewłaściwości organu I instancji, utrzymał w mocy nieważną decyzję. Właściwość organu administracji to jego zdolność prawna do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu - w świetle art. 19 kpa - musi przestrzegać swojej właściwości tak rzeczowej, jak i miejscowej. Naruszenie przepisów o właściwości przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność, bez względu na to, czy merytoryczne rozstrzygnięcie, zawarte w tej decyzji, jest prawidłowe. Sankcję powyższą przewiduje wspomniany wyżej art. 156 § 1 pkt 1 kpa. O właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy regulujące jego kompetencje, które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym, i powinny być one stosowane łącznie z przepisami prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową. Właściwość rzeczowa organu w niniejszej sprawie wynika z przepisu art. 8 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 8 lit c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. 08.69.415 ze zm.). Stosownie do wskazanego przepisu zadania, o których mowa w art. 8 ust. 1 (m. in. realizowanie zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c (a więc również państw członkowskich Unii Europejskiej), w zakresie świadczeń dla bezrobotnych, a w szczególności wydawanie decyzji w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia), są realizowane przez wojewódzki urząd pracy, będący jednostką organizacyjną samorządu województwa. Powiatowy Urząd Pracy, wydając zatem w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z dnia 23 grudnia 2008 r. z upoważnienia Starosty, naruszył przepisy o właściwości. Wojewoda mimo dostrzeżenia tej wady, uznał za zbędne rozpoznanie sprawy przez organ właściwy z uwagi na fakt, że w przekonaniu organu odwoławczego "nie spowodowałoby to zmiany wydanej przez organ I instancji decyzji". Jak już wyżej wspomniano takie stanowisko jest niedopuszczalne, a naruszenie przepisów o właściwości zawsze skutkuje nieważnością rozstrzygnięcia niezależnie od jego zasadności. Ustalenie zatem przez Wojewodę (właściwego do rozpatrzenia sprawy jako organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia - art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), bezspornej okoliczności, że M. K. podjął zatrudnienie w Niemczech, tj. w państwie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako obarczonej wadą nieważności z powodu niewłaściwości organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 września 1999 r. t. 3, IV SA 39/99 LEX 47872). Nie czyniąc tego mimo dostrzeżenia naprowadzonej okoliczności oraz prezentując oczywiście błędny pogląd o braku potrzeby rozpoznania sprawy przez organ właściwy z uwagi na fakt, że w przekonaniu organu odwoławczego "nie spowodowałoby to zmiany wydanej przez organ I instancji decyzji" – Wojewoda rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały stwierdzeniu nieważności, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Z tych też względów podniesione w skardze zarzuty nie mogły być przedmiotem kontroli sądowej jako przedwczesne. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.