II SA/Ke 127/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi Parku Narodowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o podział nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Parku Narodowego na podstawie art. 97 ust 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej przedstawiony na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] za [...] projekt podziału nieruchomości położonej w N gm. N oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...] o pow. 347122 m2 stanowiącej własność Skarbu Państwa - Park Narodowy, wykazanej w Kw [...] na działki[...]. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 13 września 2007r. Starosta działający w imieniu Skarbu Państwa wystąpił do Wójta Gminy o podział działki nr [..] położonej w N gmina N. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy [...] po uzyskaniu pozytywnej opinii zatwierdził podział działki nr [...] zgodnie z przedstawionym na mapie projektem podziału. W uzasadnieniu podniesiono, że wydzielona działka nr [...] zabudowana jest Domem Z na Ś wraz z muzeum przyrodniczym. Działka nr [..] w projekcie podziału stanowi przedłużenie drogi powiatowej. Od powyższej decyzji odwołał się Dyrektor Parku Narodowego wskazując, iż uzasadnienie zawiera nieścisłości oraz kwestionując mapę podziałową. Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, że nieruchomość objęta podziałem stanowi własność Skarbu Państwa, położona jest na terenie Parku Narodowego i znajduje się w trwałym zarządzie tego Parku. Uprawnienia Dyrektora Parku wykonującego zadania organu przyrody jakim jest Wojewoda określa art. 91 ustawy o ochronie przyrody, zaś jego uprawnienia w zakresie zarządzania mieniem parku narodowego w sferze stosunków cywilnoprawnych wynikają z art. 102 cyt. ustawy. Powyższe regulacje nie upoważniają dyrektora do reprezentowania Skarbu Państwa w stosunkach administracyjnoprawnych w zakresie zarządzanego mienia. Również przepis art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określający uprawnienia zarządcy trwałego, do którego odsyła art. 10 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, nie daje dyrektorowi będącemu kierownikiem państwowej jednostki organizacyjnej jaką jest park narodowy podstaw do kwestionowania podziału nieruchomości w sposób zaproponowany przez właściciela nieruchomości. Park Narodowy, w ocenie organu odwoławczego nie jest stroną w postępowaniu o podział nieruchomości w rozumieniu art. 28 kpa, albowiem nie posiada interesu prawnego, którego źródłem jest zawsze norma prawna, zaś sama decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nr 2039 nie wpłynie na prawa i obowiązki Parku Narodowego. Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że interes prawny w postępowaniu o podział nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty oraz osoba, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, pod warunkiem, że wykaże swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że zatwierdzenie podziału nieruchomości nie spowoduje zmian w stosunkach własnościowych i nie niweczy uprawnień w zakresie służebności gruntowych, o ile zostały ustanowione. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak:[...], złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Park Narodowy w B wnosząc o jej uchylenie. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa skarżący upatruje w tym, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości będąca częścią postępowania prowadzącego do przeniesienia prawa własności wydzielonej działki o nr 2039/4 na rzecz Zgromadzenia na Ś wpłynie na jego prawa i obowiązki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Błędny jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w postępowaniu o podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr[...] , położonej w N , stanowiącej własność Skarbu Państwa, pozostającej w trwałym zarządzie Parku Narodowego, ta jednostka organizacyjna nie posiada przymiotu strony. Powszechnie w orzecznictwie i doktrynie akceptowany jest pogląd, że mieć interes prawny w sprawie to znaczy wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Dokonując analizy przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) określających kompetencje dyrektora działającego na terenie Parku jako organu ochrony środowiska oraz jego uprawnienia w zakresie zarządzania mieniem parku narodowego, Kolegium nie wzięło pod uwagę wszystkich regulacji pozwalających na wywiedzenie interesu prawnego Parku Narodowego do udziału w sprawie o podział konkretnej nieruchomości w charakterze strony tego postępowania. Z materiału dowodowego wynika, że jedna z działek wydzielonych z nieruchomości objętej podziałem tj. działka nr [...] stanowi przedłużenie drogi powiatowej. Stosownie do treści art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej jako ustawa), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzieleniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Ust. 2 art. 98 stanowi: właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Interpretacja powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że jeżeli podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek właściciela to działki gruntu wyznaczone pod drogi przechodzą na własność jednostek samorządowych lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Na gruncie konkretnej sprawy oznacza to, że działka nr [...] przeznaczona pod drogę powiatową z mocy prawa z datą od kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna przeszłaby na własność powiatu. Z tego faktu wynika, że Skarb Państwa utraciłby prawo własności w stosunku do części nieruchomości oddanej w trwały zarząd Parkowi Narodowemu. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 października 1993r. (III CZP 129/93, OSNCP 1994, nr 5, poz. 101) stwierdził, że "zarząd (obecnie trwały zarząd) jako odrębna, niekonwencjonalna instytucja prawna w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych nie jest bezspornie ograniczonym prawem rzeczowym, wszakże nie sposób ujmować go jedynie jako termin techniczny lub techniczno-prawny, lecz jako prawo o określonej treści". Definicję trwałego zarządu zawiera art. 43 ust. 1 ustawy określając, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Podstawowe uprawnienia jednostki jako trwałego zarządcy związane są z istotą tego prawa, czyli korzystaniem z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, o czym stanowi ust. 2 art. 43, wymieniając w pkt 1 – 3 przykładowo sposoby tego korzystania. Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6 (który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie) w szczególności do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. Przy oddawaniu w trwały zarząd obowiązuje zasada wyrażona w ust. 5 art. 43, wedle której nieruchomości Skarbu Państwa mogą być oddane w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego – odpowiedniej jednostce samorządowej. Z tego uregulowania wynika, że Skarb Państwa nie może obciążyć swojej nieruchomości trwałym zarządem na rzecz samorządowej jednostki organizacyjnej i podobnie samorządowa jednostka organizacyjna nie może swojej nieruchomości obciążyć trwałym zarządem na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej. W świetle dyspozycji art. 10 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, nieruchomości Skarbu Państwa położone w granicach parku narodowego oddawane są w jego trwały zarząd, jeżeli są niezbędne do realizacji jego celów oraz położone są w granicach parku narodowego. W przypadku spełnienia tych przesłanek oddanie nieruchomości odbywa się na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do postanowień art. 8 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, jest utworzony w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów. Parkiem narodowym zarządza dyrektor parku narodowego (art. 101 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Dyrektor na terenie parku wykonuje zadania wojewody w zakresie ochrony przyrody (art. 94 ). W ocenie Sądu, realizacja zadań z zakresu ochrony przyrody w rozumieniu powołanych wyżej przepisów uprawnia reprezentującego Park Narodowy dyrektora do udziału w charakterze strony w postępowaniu o podział nieruchomości położonej w granicach parku, w sytuacji, gdy w wyniku podziału tej nieruchomości następuje wydzielenie działki pod drogę publiczną. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zmiana w stosunkach własnościowych wynikających z mocy art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również z uwagi na charakter budowli jaką jest droga, będą miały bezpośredni wpływ na zakres uprawnień trwałego zarządcy jakim jest Park Narodowy określonych w art. 43 ust. 1 tej ustawy, albowiem zmieni się sposób korzystania z nieruchomości mający ścisły związek z ochroną przyrody na terenie parku. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Kolegium bezpodstawnie uznało że przeprowadzony podział nieruchomości nr [...] nie wpłynąłby na prawa i obowiązki Parku Narodowego. Argumentacja zaprezentowana w skardze nie mogłaby odnieść zamierzonego skutku i spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem została oparta wyłącznie na faktycznym a nie prawnym interesie, który nie daje legitymacji do udziału jako strona w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym. Jednakże jak już wyżej podniesiono, z uwagi na treść art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co pozwala na uwzględnienie innych uchybień niż podniesionych w skardze, tak aby sądowa kontrola obejmowała w pełnym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonując odmiennej interpretacji art. 28 kpa w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 43 ust.2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy prawa materialnego i prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1lit a i lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.