II SA/Ke 127/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz M. S. i A. S. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] , znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po dokonaniu czynności kontrolnych w sprawie dopuszczalności odwołania wniesionego przez M. i A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 7 listopada 2014 r. umarzającej z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem miejsca gromadzenia odpadów stałych, na działce nr ewid. [...] , położonej przy ul. M. w S., gdyż stało się bezprzedmiotowe, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu z urzędu czynności kontrolnych w sprawie dopuszczalności ww. odwołania stwierdził, iż jest ono niedopuszczalne bowiem pochodzi od osób nie będących stronami postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, M. i A. S. nie mają interesu prawnego, który daje przymiot strony postępowania i w związku z tym prawa do wnoszenia środków zaskarżenia od rozstrzygnięć wydawanych w jego toku. W ocenie organu mają oni jedynie interes faktyczny. Uzasadniając powyższe organ podniósł, że będące przedmiotem postępowania utwardzone kostką brukową, wygrodzone trwałym ogrodzeniem o wysokości nie przekraczającej 2,20 m miejsce gromadzenia odpadów stałych (wg pomiarów organu I instancji dokonanych podczas przeprowadzonych w dniu 14 października 2014 r. oględzin) usytuowane jest w odległości ok. 5,30 m od strony wschodniej i w odległości ok. 3,15-3,2 m od strony północnej od ogrodzenia posesji skarżących. Jednocześnie miejsce gromadzenia odpadów stałych oddalone jest od okien budynku mieszkalnego na tej posesji o 11 m. Organ stwierdził, że takie usytuowanie miejsca gromadzenia odpadów stałych w stosunku do działki skarżących wskazuje, że jest ono zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz, że nie ma ono wpływu na zabudowę nieruchomości skarżących. Wskazał, że wprawdzie skarżący są niewątpliwie bezpośrednio zainteresowani postępowaniem, jednakże wobec braku interesu prawnego nie mogą oni brać czynnego udziału w tym postępowaniu, jako jego strony, a tym samym wnosić środków zaskarżenia od wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. i A. S. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji z [...] zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu; 2. prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez brak należytej analizy treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, niewyjaśnienie całości sprawy, niezebranie kompletnego materiału dowodowego i nierozważenie zarzutów zawartych w odwołaniu; 3. prawa procesowego tj. art. 36a § 1, w zw. z art. 36a § 5, w zw. z art. 51 § 1 pkt 3 kpa, polegające na nienakazaniu inwestorowi rozbiórki wybudowanej altany śmietnikowej, podczas gdy w stopniu znacznym wybudowany obiekt odbiega od dokonanego zgłoszenia, projektu i narusza przepisy prawa materialnego; 4. naruszeniu prawa procesowego tj. art. 107 § 3 kpa polegające na występującej wewnętrznej sprzeczności w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, a także nie odniesieniu się do wszystkich kwestii podnoszonych w toczącym się postępowaniu; 5. naruszeniu prawa procesowego tj. art. 109 § 1 kpa polegające na uznaniu zarówno przez organ I jak i II instancji, iż skarżący nie są stronami postępowania, a jednocześnie doręczenie im decyzji, co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, iż decyzja została doręczona osobom nie będącym stroną postępowania; 6. przepisów prawa tj. art. 140, 143, 144 k.c. w zw. z art. 28 kpa polegające na odmowie przyznania skarżącym statusu strony w toczącym się postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy w rzeczywistości skarżący wykazali, iż takowy interes posiadają, albowiem wybudowany obiekt w sposób ewidentny i negatywny oddziałuje na nieruchomość skarżących stanowiącą ich własność; 7. art. 21 § 1, art. 31 § 3, art. 64 § 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., polegające na pozbawieniu skarżących możliwości ochrony przysługującego im prawa własności poprzez odmowę przyznania im statutu strony, a tym samym pozbawienie ich możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym; 8. przepisów prawa materialnego tj. § 23 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nie zachowanie przez inwestora przy budowie obiektu określonej przepisami prawa odległości pomiędzy pojemnikami i kontenerami na odpady stałe, a najdalszym wejściem do obsługiwanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 9. przepisów prawa materialnego tj. § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezachowanie określonej przepisami prawa odległości pomiędzy pojemnikami i kontenerami na odpady stałe a granicą działki sąsiadującej z obiektem; 10. przepisów prawa materialnego tj. § 22 ust. 4 ww rozporządzenia poprzez niezapewnienie dostępu do obiektu osobom niepełnosprawnym; 11. przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wybudowany przez inwestora obiekt nie oddziałuje na nieruchomość skarżących, podczas gdy w rzeczywistości znajduje się ona w sferze oddziaływania wybudowanego obiektu; 12. przepisów prawa materialnego tj. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku poprzez usytuowanie wybudowanego obiektu w odległości mniejszej niż 6m od krawędzi jezdni bez uzyskania wymaganego pozwolenia od zarządy drogi; 13. błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że wykonane przez inwestora roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze złożonym projektem i zgłoszeniem, podczas gdy w rzeczywistości powstały obiekt w sposób znaczny odbiega od stanu wynikającego ze złożonej przez inwestora dokumentacji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji dokonały nieprawidłowej i zawężającej wykładni art. 28 kpa oraz w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie dowodowe i na takiej podstawie wydały błędne orzeczenia. Skarżący stwierdzili, że niewątpliwie posiadają interes prawny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym polegający na ochronie swoich praw majątkowych oraz dóbr osobistych. Zdaniem skarżących zostało wydane orzeczenie godzące w ich prawem chronione interesy, tak majątkowe jak i niemajątkowe (prawo do ochrony zdrowia, do bezpiecznego i spokojnego zamieszkiwania we własnym domu bez poczucia zagrożenia). Mimo, iż skarżący biorąc pod uwagę bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością, na której znajduje się wybudowany przez SSM obiekt, a także naruszone przy budowie przepisy techniczne oraz podnoszone okoliczności związane z ciągłymi odgłosami hałasu, wydobywającym się z obiektu odorem, utrudnionym dojazdem do posesji w czasie kiedy są wywożone odpady, w sposób zupełny wykazali negatywne i uciążliwe oddziaływanie budowanego obiektu na ich nieruchomość, organ stanął na stanowisku, iż po ich stronie nie występuje interes prawny i tym samym nie są stroną postępowania. W uzasadnieniu swojej decyzji WINB w Kielcach przyjął, że skoro wybudowany obiekt - zdaniem organu - odpowiada przepisom technicznym, to w konsekwencji nie ma wpływu na zabudowę nieruchomości skarżących, a tym samym nie mają oni interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Skarżący podnieśli, że skoro są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z działką inwestorów zabudowaną spornym obiektem, to sprawa dotyczy ich interesu prawnego wywodzonego z prawa własności nieruchomości. Wskazali, że nawet nieznaczne odstępstwo od obowiązujących przepisów prawnych (które nie powinno mieć miejsca) oddziałuje na działki sąsiednie i narusza prawa innych osób - właścicieli tych działek. Osoby te będą mieć przymiot strony, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazali, że wybudowany przez SSM w S. obiekt jest typowym śmietnikiem, o dużych gabarytach przez co oddziałuje na nieruchomość skarżących poprzez hałas, możliwość skażenia środowiska, ograniczenie widoku, wydobywający się odór. Skarżący podkreślili, że SSM w S. dokonała zgłoszenia wykonania robót polegających na rozbiórce altany śmietnikowej, utwardzeniu działki budowlanej, budowie ogrodzenia od strony drogi gminnej oraz wykonaniu miejsca postojowego dla samochodu osobowego. Ze zgłoszenia absolutnie nie wynika, aby końcowym efektem wykonanych prac było wybudowanie śmietnika - miejsca na gromadzenie odpadów stałych, a taki właśnie obiekt powstał. Zatem przyjąć należy, iż budowa śmietnika odbyła się pod pozorem wykonania wyżej opisanych robót, a tym samym uważać należy, iż obiekt ten powstał bez dokonania właściwego zgłoszenia przez inwestora. Skarżący zwrócili uwagę, iż mimo licznych uwag kierowanych w poszczególnych pismach i wnioskach do organów nadzoru budowlanego o nieprzestrzeganiu przez SSM w S. przepisów techniczno - budowlanych, organ nie podjął kroków zmierzających do wstrzymania budowy czy do wydania nakazu rozbiórki obiektu z uwagi na złamanie obowiązujących norm prawnych. Skarżący w sposób ewidentny i jasny wykazali, że sporny obiekt został wybudowany wbrew przepisom Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem odległość od granicy działki sąsiedniej nr [...] wynosi 1,70 m zamiast wymaganych prawem 3m. Poza tym odległość śmietnika od wejścia do najdalszego obsługiwanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynosi ok. 180 m, a nie jak wskazuje przepis prawa 80m. Nadto do obiektu brak jest wymaganego dostępu dla osób niepełnosprawnych, obiekt został wybudowany wbrew przepisom ustawy o drogach gminnych, gdyż odległość śmietnika od drogi gminnej winna wynosić 6 m, faktycznie jest to 1 m. Takie usytuowanie obiektu powoduje, że brama wyjazdowa należąca do skarżących jest "placem manewrowym dla samochodów wywożących odpady". Potwierdzeniem tego jest fakt, że policja nałożyła na kierowców "śmieciarek" mandaty karne, a wywóz stanowi realne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu. Skarżący stwierdzili, że trudno nie odnieść się do wewnętrznych sprzeczności w uzasadnieniu decyzji, polegających na tym, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odnosi się jedynie do kwestii bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak samowoli budowlanej, pomija kwestię nieuznania skarżących za strony postępowania oraz nie odnosi się do oddziaływania obiektu na nieruchomość skarżących. Natomiast organ II instancji w swoim uzasadnieniu podnosi kwestię braku legitymacji stron do występowania w postępowaniu, brak naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, a także brak wpływu obiektu na nieruchomość skarżących. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji początkowo stwierdza brak możliwości ustalenia odległości miejsca gromadzenia odpadów od strony północno - zachodniej z uwagi na brak trwałego wyznaczenia przebiegu granicy, a następnie stwierdza, że odległość ta wynosi 3 metry. Zdaniem skarżących sprzecznym jest, że z jednej strony organ nie uznaje ich za stronę postępowania z uwagi brak ich interesu prawnego, a z drugiej doręcza im orzeczenia z pouczeniem o możliwości składania środków zaskarżenia. Wskazali, że zgodnie z przepisami kpa decyzję doręcza się stronom postępowania, a doręczenie jej powoduje związanie aktem administracyjnym zarówno organ administracyjny, jak i strony. Organ zakładając, że skarżący nie są stronami, naruszył przepisy procedury, albowiem skierował decyzję do osób jego zdaniem nie będących stronami. Przy tak zajętym stanowisku skarżący winni otrzymać orzeczenie jedynie do wiadomości. Skarżący podkreślili, że oddziaływanie miejsca gromadzenia odpadów stałych niewątpliwie przekracza granicę nieruchomości, na której się znajduje. Obiekt ten wpływa na pogorszenie się dotychczasowych warunków życia skarżących z uwagi na poważne zwiększenie się hałasu, odoru, zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym w sytuacjach odbioru odpadów przez śmieciarki, utrudnianie czy też uniemożliwienie wyjazdu z posesji, a także zagrożenie pożarem (podpalenia się zdarzały). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością uchylenia decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja organu II instancji umarzająca na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa postępowanie odwoławcze od decyzji PINB w Starachowicach podjętej w przedmiocie robót budowlanych związanych z gromadzeniem odpadów stałych. Organ odwoławczy uznał bowiem, że odwołującym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Uzasadniając swoje stanowisko [...] Inspektor podniósł, że skarżący nie mają interesu prawnego albowiem będące przedmiotem postępowania miejsce gromadzenia odpadów stałych, utwardzone kostką brukową, wygrodzone trwałym ogrodzeniem o wysokości nie przekraczającej 2,20m, usytuowane jest w odległości 5,30 m od strony wschodniej i ok. 3,15-3,2 m od strony północnej od ogrodzenia posesji skarżących, oraz 11 m od okien budynku mieszkalnego na ich posesji, co odpowiada wymogom określonym w § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Jak wynika jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego, zrealizowana inwestycja nie ogranicza się wyłącznie do samego miejsca gromadzenia odpadów, oddalonego od działki skarżących o ustalone przez organ odległości. Od strony północno-wschodniej bezpośrednio graniczy bowiem z tą działką poprzez skarpę zabezpieczoną przez inwestora płytami ażurowymi, sięgającą do ogrodzenia działki nr [...], zaś ogrodzenie, wykonane w ramach dokonanego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową zgłoszenia, przylega do ogrodzenia nieruchomości skarżących i wykorzystuje je jako własne. Wynika to jednoznacznie zarówno ze znajdujących się w aktach sprawy: zgłoszenia z dnia 10 stycznia 2014 r. i dołączonego do niego szkicu poglądowego z grudnia 2013 r., mapy do celów projektowych jak również obszernej dokumentacji zdjęciowej. Stwierdzić przy tym należy, iż organ zasadnie przyjął, że ustalenie kręgu stron postępowania winno nastąpić w oparciu o art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącego do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką normą mogą być np. przepisy art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego. Podnieść należy, że związek pomiędzy postępowaniem w sprawie robót budowlanych prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, a interesem prawnym podmiotu jest tego rodzaju, że chodzi o możliwość wpływu tego postępowania na interes prawny podmiotu, a nie pewność zaistnienia takiego wpływu. Art. 28 kpa nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania administracyjnego na interes prawny podmiotu uznawanego za stronę. Mogą, ale nie muszą to być np. ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zauważyć należy, że samo zachowanie przez inwestora warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu budowlanego na działce nie pozwala jeszcze na ocenę, czy właściciel nieruchomości posiada czy nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie prowadzonych robót budowlanych. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziałują one na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną tego postępowania, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa wynika z przepisów prawa cywilnego (art. 140 i nast. k.c.), które gwarantują właścicielowi prawo do korzystania z przedmiotu własności, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony, nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie jest więc zasadne umorzenie postępowania odwoławczego na tej podstawie, że osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną, ponieważ nie ma interesu prawnego w tej sprawie, w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Skarżący podnosili przecież, że roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego w sposób negatywnie oddziałujący na ich nieruchomość i to zagadnienie wymagało wyjaśnienia i rozstrzygnięcia w toku postępowania, tym bardziej, że inwestycja objęta zgłoszeniem zrealizowana została w granicy z nieruchomością M. i A. S. (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2010r. sygn. akt II OSK 1373/09, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając przedstawione wyżej rozważania i uznając, że organ naruszył przepis art. 28 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 240 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł (§ 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji uwzględni przedstawione wyżej uwagi i rozpatrzy merytorycznie odwołanie wniesione przez skarżących.