II SA/Ke 127/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 24.08.2018r. znak: ŚR.8252.412.ŚP.2.2018 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 24.08.2018r. organ I instancji odmówił A. B. świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż nabyła prawo do zasiłku dla opiekuna, co powoduje zbieg uprawnień, a nadto niepełnosprawność C. B.nie powstała do ukończenia 18 roku życia ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia. Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. B., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. sygn. akt K 38/13. SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podkreśliło, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia). Tymczasem, jak wynika z treści przedstawionego orzeczenia, niepełnosprawność u C. B. powstała w wieku 42 lat, wobec czego – ze względu na bezwzględnie obowiązujący przepis art. 17 ust. 1b ustawy organy zobligowane były do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. SKO nie kwestionowało przy tym faktu, że A. B. jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej, posiadając ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Odnosząc się do wniosku strony o uwzględnienie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego o uznaniu art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z Konstytucją, organ wskazał, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Natomiast do dnia wydania decyzji ww. regulacja nie została zmieniona, a Kolegium jest zobowiązane do orzekania w oparciu o obowiązującą treść ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. decyzję Kolegium złożyła A. B., domagając się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i podnosząc zarzuty naruszenia: - prawa materialnego mającego wpływ na utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na ojca, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. sygn. akt. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, - art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, - art. 6 kpa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9.06.2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b ww. ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, skarżąca wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych (k. 20) orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 21.01.2014r. C. B. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, istniejącej od 1995r. Wobec powyższej okoliczności organy obu instancji – działając na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy – powołując się na fakt, że niepełnosprawność C. B. powstała po 18. roku życia, odmówiły przyznania jego córce wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej należy wziąć pod uwagę treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego. W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś-w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane. Zauważyć należy, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w powołanym wyżej brzmieniu (które do daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie uległo zmianie), w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 14 czerwca 2017r. o sygn. akt I OSK 2920/16) podnosi się, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4.11.2016r. o sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778 wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą również podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. I OSK 1079/17, z dnia 11 lipca 2017r., sygn. I OSK 1600/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2018r., sygn. III SA/Gd 413/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2018r., sygn. II SA/Go 274/18). Z wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13 wynika zatem, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Bez znaczenia w świetle powyższych rozważań pozostaje więc okoliczność, z jaką datą powstała u ojca skarżącej niepełnosprawność. Nie sposób zgodzić się z SKO, że w oparciu o przedstawione przez wnioskodawczynię orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności należało odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez C. B.18. roku życia. Należy zaznaczyć, że wskazania zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego co do jego wykonania nie wyłączają w żadnym zakresie zasad wynikających z przepisów ustawy zasadniczej, stanowiąc o skutkach prawnych tego wyroku dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. Uzasadnienie analizowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie stanowi ono jednak w jakimkolwiek zakresie uzupełnienia tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16, czy wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 2370/16, dostępne - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. Zarówno organ I instancji, jak i Kolegium, wydały decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji, co skutkowało wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się do faktu pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna należy podnieść, że ustawodawca wskazał w art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń "... wybrane przez osobę uprawnioną...". Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, należy, zdaniem Sądu, wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. W konsekwencji aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy stronie zagwarantować, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (por. wyrok NSA z dnia 13.07.2018r., sygn. akt I OSK 235/18, Lex nr 2531523). W niniejszej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że wraz ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego A. B. w istocie dokonała wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia (potwierdza to także treść skargi, jak również zalegające w aktach administracyjnych pisemne oświadczenie), wyrażając wolę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaś zasiłku dla opiekuna. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną dokonaną przez Sąd i rozważą, czy ustalony w sprawie stan faktyczny umożliwia skarżącej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w świetle regulacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niemniej z uwzględnieniem zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, a jeśli wolą wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest otrzymywanie tego właśnie świadczenia, rolą organów będzie podjęcie rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia.