II SA/Ke 129/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2009r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego W. I. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 kpa nałożył na M. K., W. K., G. K. i Burmistrza obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2009r. ekspertyzy technicznej określającej aktualny stan techniczny budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr ewid. 5123/2 i nr 5123/1 w K., przy [...] oraz możliwość jego odbudowy bądź remontu, z jednoczesnym pouczeniem, że ekspertyza techniczna powinna być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń o specjalności konstrukcyjno-budowlanej lub przez rzeczoznawcę budowlanego, jednostkę badawczo-rozwojową bądź uczelnię posiadającą kompetencje do prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych dotyczących budownictwa oraz, że do ekspertyzy należy dołączyć zaświadczenie osób biorących udział w opracowaniu dokumentacji o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień jej opracowania. W postanowieniu tym organ I instancji zawarł pouczenie, że na postanowienie stronom służy zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu postanowienia. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez M. K. i W. K., którzy złożyli zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , dokonując czynności kontrolnych w sprawie dopuszczalności zażalenia wniesionego przez M. K. i W. K. powołując się na przepis art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje w myśl art. 123 § 1 kpa postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii postępowania, ale nie rozstrzygają o istocie sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazał na potrzebę przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy biegłego z zakresu budownictwa w przedmiocie stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Wprawdzie organ I instancji w postanowieniu tym zawarł pouczenie o przysługującym stronom prawie wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie to, jak wskazał organ odwoławczy na takie postanowienie o obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego zażalenie nie przysługuje. Wykładnia taka jest zdaniem organu odwoławczego zgodna z orzecznictwem sądów administracyjnych. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej ma charakter dowodowy i dopiero po przedłożeniu stosownej ekspertyzy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnie sprawę co do istoty – decyzją administracyjną, podjętą zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast błędne pouczenie strony o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia na postanowienie dowodowe nie powoduje, że strona może skorzystać z takiego środka, jeżeli z przepisów prawa wynika, iż dane rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne. Na gruncie Prawa budowlanego zażalenie na postanowienie organu nadzoru budowlanego przysługuje wyłącznie, gdy ustawa tak stanowi, tj. gdy w ustawie jest to wyrażone wprost. Przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie wskazuje wprawdzie formy jaką organ nadzoru budowlanego ma nałożyć obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, jednakże o tym, iż ma to być forma postanowienia wynika z ogólnych zasad procedury administracyjnej, która normuje postępowanie przed wszystkimi organami administracji publicznej, do których zaliczają się także organy nadzoru budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wskazał również na treść przepisu art. 142 kpa, który stanowi, iż postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, jaka zapadnie w tej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wnieśli M. K. i W. K. zarzucając, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, to jest art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i wydanie przez organ II instancji postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] pomimo, iż ustawodawca w art. 62 ust. 3 praw budowlanego nie przesądził o charakterze prawnym aktu wydawanego na podstawie tego przepisu ani też o dopuszczalności bądź niedopuszczalności jego zaskarżenia. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego, poprzez: nie zachowanie w toku postępowania zasad praworządności i obowiązku z urzędu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co został naruszony słuszny interes stron a także interes społeczny (art. 7 kpa); naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 kpa); naruszenie zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego co do wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 kpa); wadliwość uzasadnienia postanowienia polegająca na braku wyczerpującego przedstawienia dowodów i dowolna ich ocenę oraz nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji (art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest zbadanie, czy organ administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną skargi. Uchylenie decyzji lub postanowienia administracyjnego przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ((art. 145 § 1 ust 1 lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust 1 lit c). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie pozostawania go w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że nie doszło do naruszeniem przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ I instancji wszczął i prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie ewentualnej rozbiórki nieużytkowanego, będącego w złym stanie technicznym pozostałego fragmentu budynku gospodarczego, zlokalizowanego w K. przy [...]. Organ nadzoru budowlanego słusznie wskazał, że zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ,wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 sierpnia 2008r. (sygn. akt II SA/Ke 203/08) istnieje potrzeba dopuszczenia ekspertyzy biegłego z zakresu budownictwa w przedmiocie oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu, jako uzupełnienie materiału dowodowego. W myśl art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą, właściwy organ może, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska – nakazać przeprowadzenie kontroli, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że czynności przewidziane w art. 62 ust. 3 ustawy, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie organ I instancji, podejmowane w toku postępowania i niezbędne do jego właściwego przeprowadzenia, polegające na nakazaniu dostarczenia ekspertyzy czy opinii, mają charakter dowodowy. (por. wyrok NSA z 14 października 1999r. sygn. akt IV SA 1622/97 – Lex nr 47838, oraz wyrok NSA z 30 kwietnia 1999r. sygn. akt IV SA 167/97 – Lex nr 47197, wyrok WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2004r. sygn. akt 7/IV SA 2672/03). Zgodnie z art. 123 kpa w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one bowiem poszczególnych kwestii, wynikających w toku postępowania i nie rozstrzygają o istocie sprawy. Jak wyżej wskazano obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej ma charakter dowodowy. Dopiero na podstawie jej treści organ dokona ustaleń i rozstrzygnie sprawę co do jej istoty w formie decyzji, np. na podstawie art. 66, czy art. 67 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2004r. sygn. akt IV SA 1822/03 – Lex nr 160629). Zgodnie z art. 141 § 1 kpa zażalenie służy stronie na postanowienia wydane w toku postępowania wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Kodeks postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia dowodowego, wydanego na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy w toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że akty administracyjne wydawane na podstawie przepisu art. 62 ust. 3 mają formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a strona może podważać zasadność takiego postanowienia dopiero na etapie odwołania od później wydanej decyzji (art. 142 kpa) oraz w skardze na decyzję organu II instancji, orzekającą co do istoty sprawy. Niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu administracji, w rozumieniu art. 134 kpa może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji, co ma miejsce w sprawie niniejszej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że organ I instancji błędnie pouczył stronę, iż na postanowienie z dnia [...] przysługuje stronie zażalenie, jednakże błędne pouczenie nie powoduje, że skarżący mogą skorzystać ze środka zaskarżenia nie przewidzianego ustawą. Z tych też powodów, uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem – Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną. W tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Orzeczenie o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżących kosztów nieopłaconej pomocy prawnej uzasadnia § 18 ust 1c, § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr. 163, poz. 1348 ze zm.).