II SA/Ke 129/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2009r. znak: [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 16 lipca 2009r. Burmistrz Miasta I Gminy B. na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 13 czerwca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego część gruntów wsi Ł. i B. ( Dz. Urz. Woj. z dnia 2 sierpnia 2006r. Nr 193 poz. 2205) ustalił B. G. jednorazową opłatę w wysokości 14 601 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr ew. 40 położonej w sołectwie B., o powierzchni 0,2542 ha, której zbycie potwierdza akt notarialny z 27 kwietnia 2007r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ ten między innymi wskazał, że zgodnie z ustaleniami wyżej opisanego planu nieruchomość położona jest w obszarze oznaczonym symbolem MN/U-2, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na terenach wolnych od zabudowy, z możliwością lokalizacji usług w obiektach mieszkalnych jako funkcją uzupełniającą. Dla tego terenu w części tekstowej planu ustalono rentę planistyczną w wysokości 25 %. Zgodnie z operatem wzrost wartości nieruchomości wynosi 58 405 zł, co przy zastosowaniu stawki renty daje kwotę 14 601 złotych. W odwołaniu od tej decyzji B. G. zarzucił, że nie zgadza się wyceną nieruchomości i wnosi w związku z tym zastrzeżenia do operatu szacunkowego. Podniósł, że operat ten został sporządzony w dniu 30 sierpnia 2008r., sprzedaż nastąpiła w dniu 27 kwietnia 2007r. , a plan obowiązuje od 17 sierpnia 2006r. Tak więc operat został sporządzony przy uwzględnieniu stanu nieruchomości po dwóch latach od wejścia w życie planu i nie uwzględnia on licznych nakładów czynionych na tę nieruchomość przez jej nabywcę. Wskazał, że w dacie sprzedaży grunt był w bardzo złym stanie, znajdowały się na nim liczne nierówności i doły, które zostały wyrównane przez nabywcę. Tak więc wartość nieruchomości przed jej zbyciem była znacznie niższa niż obecnie. Odwołujący się podniósł, że od kilku lat usiłował sprzedać tę działkę, ale nie mógł znaleźć nabywcy zarówno przed uchwaleniem planu jak i po jego uchwaleniu. Wynikało to z kształtu działku (wąski pas), jak i wyżej wspomnianego złego jej stanu. Nabywca tylko dlatego zdecydował się na jej zakup, gdyż prowadzi usługi koparką i dysponuje dużą ilością ziemi, którą mógł wywozić na nabyty grunt. Wskazał, że nieruchomość sprzedał za 10 tysięcy złotych i była to cena rynkowa. Wniósł o przesłuchanie zarówno jego jak i nabywcy. Skarżący zarzucił także, że nie wiedział w dacie sprzedaży, że nieruchomość położona jest na terenie, dla którego został uchwalony plan i był w związku z tym przekonany, że jest to w dalszym ciągu grunt rolny. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 16 grudnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekło w ten sposób, że ustaliło B. G. opłatę w wysokości 14 570, 23 zł. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że bezsporne w sprawie jest to, że został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący od 16 sierpnia 2006r. i że B. G. aktem notarialnym z dnia 27 kwietnia 2007r., a więc przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu, zbył nieruchomość. W operacie wskazano, że według szacunku rzeczoznawcy wartość przedmiotowej nieruchomości jako rolnej – przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 58 136 zł ( cena 1 m kw. 22,87), natomiast wartość działki po uchwaleniu planu jako budowlanej wynosiła 116 541 zł ( cena 1 metra kw. 45,846zł, przy zastosowaniu współczynnika 0,9 z uwagi na kształt działki). Zatem wzrost wartości działki wskutek zatwierdzenia planu wyniósł 58405zł. Kolegium wskazało, że po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdziło, że działka Nr 40 o łącznej pow. 2452 m kw. leży zarówno na terenie oznaczonym symbolem MN/U-2 ( 2536,6 m kw.), jak i na terenie oznaczonym symbolem KL – droga gminna ( 9,4 metra kw.), co ma zasadniczy wpływ na określenie opłaty z tytułu wzrostu wartości albowiem stawka procentowa wzrostu wartości nie obejmuje terenu oznaczonego symbolem KL. Dlatego też wysokość opłaty ustaliło na kwotę 14 570,23 zł to jest 58280,92 x 25%, przy czym kwota 58 280,92 zł wynika z ustalonej różnicy wzrostu wartości nieruchomości o pow. 2536,6 m kw. Odnosząc się natomiast do zawartych w odwołaniu zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za niezasadne wskazując, że jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy, a bez znaczenia w tym zakresie jest cena sprzedaży. Argumenty skarżącego, że operat nie uwzględnia licznych nakładów nabywcy nie zasługują na uwzględnienie. Skoro bowiem podstawą do ustalenia renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to opłata nie może obejmować wzrostu wartości wywołanej innymi okolicznościami, które nie mają żadnego związku z uchwaleniem lub zmianą planu, np. nakładami właściciela. Odnośnie braku wiedzy odwołującego się w dacie sprzedaży o wejściu w życie planu i obowiązku w związku z tym uiszczenia opłaty Kolegium wskazało, że B. G. sprzedając nieruchomość winien zadbać o swoje interesy i "pozyskać w tym przedmiocie stosowną wiedzę". W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję B. G. zarzucił rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że uzyskał on korzyść majątkową w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nieuwzględnienie nakładów na nieruchomość poczynionych po wejściu w życie planu, co wpłynęło na podwyższenie jej wartości, i w związku z tym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ponownie podniósł, że od kilku lat próbował sprzedać tę działkę lecz z uwagi na jej kształt (wąski pas) i zły stan wynikający z nierówności, nie znajdował na nią nabywcy. Dopiero J. K., który dysponuje koparką oraz posiada dużą ilość ziemi, którą mógł wywieźć na nabyty grunt, zdecydował się na jej nabycie za kwotę 10 tysięcy złotych, co było ceną rynkową. Autor skargi ponownie podniósł, że operat nie uwzględnia stanu nieruchomości w dacie jej sprzedaży, licznych nakładów nabywcy ani cen nieruchomości w dniu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący powołał się na treść art. 37 ust. 2 ustawy. Zarzucił również, że SKO nie uwzględniło dodatkowych okoliczności, a mianowicie faktu, że nie wiedział on, iż nieruchomość znajduje się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego, a z uwagi na zły stan zdrowia ma ograniczoną możliwość zaznajamiania się ze zmianami prawa. Gdyby wiedział, że ze sprzedażą nieruchomości będzie związany obowiązek poniesienia opłaty, to nie sprzedałby jej. Podniósł również zarzuty dotyczące tego, że notariusz przywieraniu umowy nie poinformował go o opłacie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zauważyć bowiem należy, iż powołany przez skarżącego przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zmianami), zwanej dalej w skrócie ustawą, zgodnie z którym opłatę, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości, nie obowiązuje od 22 września 2004r., gdyż został uchylony ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 151 za 2004r. poz. 1492). Tak więc przepisu tego organ, orzekając w grudniu 2009r., nie mógł naruszyć. Tym niemniej zauważyć należy, iż uchylenie art. 37 ust. 2 ustawy nie oznacza, że poniesione nakłady nie mają żadnego znaczenia przy określaniu wartości działki. Zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy w odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o zawartą w z art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 261 za 2004r. poz. 2603 ze zm.) delegację zostało wydane w dniu 21 września 2004r. przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 50 ust. 1 tego rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Z kolei w myśl ust. 2 tego samego paragrafu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości. W niniejszej sprawie już w odwołaniu B. G. kwestionował prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego podnosząc, iż operat ten nie uwzględnia tego, że stan nieruchomości w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był inny aniżeli w dacie dokonywania szacunku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze do tego zarzutu faktycznie się nie odniosło. Organ ten wskazał jedynie, że skoro podstawą do ustalenia renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to opłata nie może obejmować wzrostu wartości wywołanej innymi okolicznościami, które nie mają żadnego związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania. To stwierdzenie jest niewątpliwie słuszne. Problem jednak w tym, że skarżący twierdzi, iż właśnie wbrew temu prawidłowemu stwierdzeniu biegła, sporządzając operat szacunkowy, nie uwzględniła poniesionych przez nabywcę nakładów i w związku z tym wyliczony przez nią wzrost wartości nieruchomości został spowodowany nie tylko zmianą przeznaczenia nieruchomości w planie, ale również poniesionymi na nieruchomość nakładami. Za zasadnością zarzutów skarżącego pod adresem operatu może przemawiać zawarty w tym operacie na stronie 15 "opis wycenianej nieruchomości" w którym zawarte jest stwierdzenie, że działka ma kształt regularny, teren o korzystnym ukształtowaniu, podczas, gdy skarżący twierdzi, iż w dacie sprzedaży, a więc i w dacie wejścia w życie planu, na działce występowały liczne nierówności i doły. Podnieść należy, iż stosownie do treści art. 77 i 80 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy z uwzględnieniem swobodnej jego oceny. Te zasady odnoszą się także do oceny operatu szacunkowego w sprawie o ustalenie opłaty z tytuły wzrostu wartości nieruchomości. Operat ten bowiem jest dowodem, na podstawie którego organ dokonuje ustaleń faktycznych. To organ, a nie rzeczoznawca majątkowy decyduje o załatwieniu sprawy. Zwłaszcza w sytuacji, gdy strona podnosi, że stan nieruchomości w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był inny niż obecnie, gdy nieruchomość jest wyceniania przez rzeczoznawcę, obowiązkiem organu było ustalenie za pomocą wszystkich zaoferowanych przez stronę dowodów, jaki faktycznie był stan nieruchomości. Dopiero ustalenie tej okoliczności pozwalało rzeczoznawcy na prawidłowe ustalenie wzrostu wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu, stosownie do cytowanego wyżej § 50 ust. 2 rozporządzenia, jej stanu z daty wejścia w życie planu. Skoro w niniejszej sprawie operat nie zawiera żadnych ustaleń odnoszących się do poniesionych na wyrównanie gruntu nakładów, a co więcej, ze stwierdzenia, iż teren działki ma korzystne ukształtowanie można wnioskować, iż biegła dokonując szacunku uwzględniła stan aktualnie istniejący, nie biorąc pod uwagę stanu z daty wejścia w życie planu, zasadny wydaje się zarzut naruszenia przez organ art. 37 ust. 1 ustawy. Dlatego też zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Na podstawie art. 135 tej samej ustawy oraz powołanych wyżej przepisów art. 145 P.p.s.a. uchyleniu podlegała także decyzja organu I instancji, jest to bowiem w ocenie Sądu niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien przesłuchać skarżącego oraz wskazanego przez niego świadka – nabywcę nieruchomości, w celu ustalenia, w jakim stanie znajdowała się nieruchomość w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dopiero ustaliwszy tę okoliczność powinien zwrócić się do biegłej o ewentualną korektę operatu. Nadto w związku z podnoszonym przez skarżącego zarzutem, że także kształt działki ( wąska, długa ) powodował niemożność znalezienia przez niego nabywcy i miał negatywny wpływ na uzyskaną przez niego cenę, organ powinien wyjaśnić, jakie wymiary, w szczególności jaką szerokość ma szacowana nieruchomość, i czy ten kształt działki został uwzględniony przez biegłą przy dokonywaniu przez nią szacunku metodą porównawczą. Co prawda to, za jaką cenę faktycznie skarżący sprzedał swoją nieruchomość nie ma znaczenia, jednakże wyjaśnienia wymaga tak znaczna, bo wynosząca ponad 100 tysięcy złotych, różnica pomiędzy ceną nieruchomości ustaloną przez biegłą (116 541 zł), a ceną sprzedaży wskazaną w akcie notarialnym ( 10 tysięcy złotych). Nadto, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. sygn. akt P 58/08 ( Dz. U. Nr 24 poz. 124) organ winien ustalić, czy dla terenu, na którym położona jest działka będąca przedmiotem sprawy, był uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995r. plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to na jakie było przeznaczenie tego terenu. Odnosząc się natomiast do pozostałych, zawartych w skardze zarzutów, stwierdzić należy, iż stosownie do cytowanego już wyżej § 50 ust. 2 rozporządzenia przy ustalaniu opłaty bierze się pod uwagę ceny nieruchomości z dnia zbycia nieruchomości, nie zaś z daty wejścia w życie planu. Z kolei jeśli chodzi o podnoszoną okoliczność, że skarżący w dacie zawierania umowy nie wiedział, iż nieruchomość leży na terenie objętym planem zagospodarowani przestrzennego i przeznaczonym pod budownictwo to w świetle uregulowania zawartego w art. 36 ust. 4 i art. 37ustawy okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ciążący na nim obowiązek uiszczenia opłaty i to bez względu na to, czy faktycznie z uchwalenia planu odniósł jakąkolwiek korzyść. Odnośnie tego, czy notariusz powinien strony umowy poinformować o tym obowiązku Sąd w niniejszej sprawie nie może się wypowiadać. Sąd bowiem w tej sprawie bada jedynie legalność, a więc zgodność z prawem działania organów administracji publicznej przy ustalaniu opłaty, nie zaś prawidłowość podejmowanych przez notariusza czynności przy sporządzaniu aktu notarialnego. Stosownie do art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.