II SA/Ke 129/17

II SA/Ke 129/17 POSTANOWIENIE Dnia 15 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2017 r., na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. B. na pismo Kuratora Oświaty z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zbadania treści statutu Zespołu Szkół Ogólnokształcących Integracyjnych Nr [...] w [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych. II SA/Ke 129/17 UZASADNIENIE W dniu 5 października 2016 r. do Kuratorium Oświaty wpłynął wniosek D. B. o zbadanie treści statutu Zespołu Szkół Ogólnokształcących Integracyjnych nr [...] w K. Z kolei pismem z 12 października 2016 r. działający w imieniu wnioskodawcy radca prawny zmodyfikował pierwotny wniosek i wniósł o: 1) przeprowadzenie kontroli Statutu Zespołu Szkół Ogólnokształcących Integracyjnych nr [...] wprowadzonego uchwałą Rady Pedagogicznej z dnia 8 stycznia 2016 r., a następnie 2) uchylenie § 7 ust. 4 Statutu jako regulacji sprzecznych z wymienionymi we wniosku przepisami prawa. Kurator Oświaty pismem z [...] poinformował wnioskodawcę o zajętym stanowisku odnosząc się do treści zakwestionowanego fragmentu ww. statutu. Pismem z 18 listopada 2016 r. D. B. wezwał Kuratora Oświaty do usunięcia naruszenia prawa poprzez uwzględnienie wniosku o przeprowadzenie kontroli Statutu Zespołu Szkół Ogólnokształcących Integracyjnych nr [...], a następnie uchylenie § 7 ust. 4 Statutu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ pismem z 27 grudnia 2016 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Następnie D. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na czynność Kuratora Oświaty zawartą w piśmie z [...], domagając się jej uchylenia. W kwestii podstawy prawnej dopuszczalności skargi, skarżący wskazał, że statut szkoły publicznej jak i czynności kuratora oświaty oparte na art. 60 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowią akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem rodzic składając wniosek o przyjęcie dziecka do szkoły jest związany zapisami statutowymi, które to regulacje mogą w sposób istotny oddziaływać na jego sytuację prawną i a priori decydować o przyjęciu jak i odmowie przyjęcia niepełnosprawnego dziecka do szkoły. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem w wyniku pozostających w obrocie prawnym zapisów statutowych, niepełnosprawne dziecko skarżącego już drugi rok z rzędu nie może zostać przyjęte do przedmiotowej szkoły. Skarżący cytując art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stwierdził, że wynikanie uprawnień lub obowiązków z przepisów obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa, albowiem przedmiotowy przepis nie zawęża zakresu pojęcia aktów lub czynności jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, s. 18). W ocenie skarżącego, odmowa przeprowadzenia kontroli zawarta w piśmie z 4 listopada 2016 r. dokonana w odpowiedzi na wniosek, mieści się w sferze administracji publicznej w związku z publicznym charakterem procesu przyjmowania do szkół publicznych i stanowi zatem inną niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. Zdaniem skarżącego, w następstwie utrzymywania w obrocie prawnym kwestionowanych zapisów statutu szkoły, jego syn - podobnie jak inne dzieci posiadających niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym - nie ma żadnych szans na przyjęcie w poczet uczniów, pomimo że placówka ta jest przystosowana do kształcenia uczniów posiadających takie dysfunkcje, jakie występują u jego syna. Gdyby było inaczej, z uwagi na niezaskarżalność takiej czynności kuratora, brak jest organu nadrzędnego, który dokonałby weryfikacji samej odmowy uchylenia kwestionowanych zapisów. Rozwiązanie takie w istocie pozbawiałoby ochrony prawnej rodziców, którzy planują edukację swoich dzieci w danej placówce, a którzy nie mogą się przeciwstawić regulacjom przyjętym w statutach takich szkół. Taki wniosek jest zatem nie do pogodzenia w demokratycznym państwie prawa. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej odrzucenie lub - w przypadku uznania, że nie występują podstawy do odrzucenia skargi - o jej oddalenie. W uzasadnieniu zauważył, że pismo z [...] stanowiło w istocie zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku, a zatem pismo, o którym mowa w art. 247 kpa w związku z art. 238 kpa. Pismo to należy zakwalifikować w powyższy sposób, gdyż jak wynika z treści art. 60 ust. 3 ustawy oświatowej - postępowanie, o którego wszczęcie wnioskował skarżący, może być wszczęte wyłącznie z urzędu przez kuratora oświaty; nie może być natomiast wszczęte na wniosek innego podmiotu. W tej sytuacji jedynym możliwym rozwiązaniem jest potraktowanie wniosku skarżącego jako wniosku, o którym mowa w art. 241 kpa. Taka kwalifikacja wydaje się tym bardziej prawidłowa, że D. B. - nawet w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego, o które wnosił, nie mógłby być jego stroną. Dodał, że na pismo będące zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi/wniosku, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co oznacza, że skarga powinna ulec odrzuceniu. Organ także zauważył, że skarżona czynność nie może być uznana za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. gdyż nie dotyczyła sprawy indywidualnej. Tymczasem - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 4, Warszawa 2017) - skarga do sądu administracyjnego może być złożona jedynie na takie akty lub czynności, które są podejmowane w sprawach indywidualnych. Złożony wniosek dotyczył wszczęcia przez tut. organ postępowania w sprawie uchylenia postanowienia statutu Zespołu Szkół Ogólnokształcących Integracyjnych nr [...] w K., a więc czynności, która miałaby zostać podjęta przez tut. organ względem organu szkoły w sprawie aktu prawa wewnątrzszkolnego (jednego z przejawów abstrakcyjnych działań organów szkoły). Czynność Kuratora Oświaty nie miałaby się zatem odnosić do konkretnego adresata i dotyczącej tego adresata konkretnej sprawy, lecz byłaby to czynność o charakterze abstrakcyjnym. Również analiza postanowienia § 7 ust. 4 Statutu ZSO była czynnością abstrakcyjną, polegającą na ocenie legalności postanowienia statutowego. Wyłącznie w tle przeprowadzanych przez organ działań związanych z rozpoznaniem wniosku była konkretna i indywidualna czynność, polegająca na odmowie przyjęcia syna skarżącego do szkoły integracyjnej. Czynność szkoły związana z nieprzyjęciem nie była jednak oceniana w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pismem. Kurator Oświaty - zgodnie z wnioskiem skarżącego - badał bowiem jedynie zgodność z prawem postanowień statutu; jego czynność odnosiła się zatem do organu szkoły, który uchwalił statut. Czynność ta nie dotyczyła natomiast wnioskodawcy lub innych osób fizycznych, które potencjalnie mogły podlegać zapisom statutu lub im faktycznie podlegały. Organ także stwierdził, że w opisywanej sytuacji uchylenie lub nieuchylenie przez tut. organ określonych postanowień statutu [...], w skład którego wchodzi ww. szkoła podstawowa, nie może wprost wpływać na fakt przyjęcia bądź nieprzyjęcia do niej dziecka. Okoliczność ta zależy bowiem przede wszystkim nie od kształtu statutu szkoły, ale w pierwszej kolejności od obiektywnych możliwości danej szkoły (przystosowania lokalowego, infrastrukturalnego i kadrowego), konieczności zapewnienia wszystkim uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i związanego z tą koniecznością obowiązku przestrzegania przepisów związanych z ilością uczniów w poszczególnych klasach integracyjnych. Gdyby zatem skarżone postanowienie statutu zostało przez tut. organ uchylone, to i tak wprost nie przełożyłoby się to na sytuację skarżącego. Dziecko skarżącego w tym przypadku i tak mogłoby bowiem nie zostać przyjęte do Szkoły Podstawowej nr 11, jeśli o zorganizowanie w tej szkole kształcenia specjalnego jednocześnie wnioskowałoby więcej chętnych niż ilość miejsc, jakie szkoła jest w stanie zapewnić poszczególnym uczniom. Szkoła musiałaby bowiem (nawet pomimo braku statutowego rozwiązania w tym zakresie) nie uwzględnić części wniosków, będąc zobligowaną do przestrzegania § 5 ust. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Podsumowując - czynność podjęta przez KO nie dotyczyła ani uprawnień, ani obowiązków odnoszących się do skarżącego lub jego syna. Dotyczyła natomiast uprawnień samego Kuratora opisanych w art. 60 ust. 3, ewentualnie uprawnień organów szkoły do ustanowienia w statucie postanowień określonej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Kwestie zawarte w skardze nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, albowiem skarga nie została wniesiona na akt lub czynność, o jakim mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jednolity Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.). zwanej dalej P.p.s.a., a co za tym idzie podlegać musi odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Stosownie do powołanego na wstępie przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Skarżący złożył wniosek do Kuratora Oświaty, w którym domagał się przeprowadzenia kontroli Statutu Zespołu Szkół Ogólnokształcących Integracyjnych nr [...], a następnie uchylenia § 7 ust. 4 tego Statutu. W odpowiedzi Kurator Oświaty pismem z [...], poinformował obszernie wnioskodawcę o przyczynach odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.). Skarżący uznał, że powyższe pismo stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i wniósł o jej uchylenie. Zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może uchylić statut szkoły lub placówki publicznej albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Zatem możliwość kontroli treści statutu szkoły przysługuje tylko kuratorowi oświaty (ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w przypadku szkół i placówek artystycznych). Wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły następuje zawsze z urzędu. Stroną takiego postępowania może być wyłącznie organ, który statut nadał lub uchwalił. Temu organowi przysługuje również odwołanie od podjętej przez kuratora oświaty decyzji do organu wyższego stopnia, a następnie skarga od decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Z powyższego wynika więc, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być jedynie decyzja wydana w wyniku wszczętego z urzędu przez kuratora oświaty na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o systemie oświaty postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły, a skargę na tę decyzję może wnieść strona, którą jest organ, który statut nadał lub uchwalił. Ten ograniczony w zakresie podstaw wszczęcia (zgodność z prawem treści statutu), stron postępowania oraz kontroli sądowej tryb postępowania wynika z faktu, że statut szkoły stanowi prawo wewnętrzne (zakładowe) i choć ma normatywny charakter, nie jest źródłem powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego. Z przedstawionych rozważań dla niniejszej sprawy wynika wniosek, że skoro Kurator Oświaty po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącego i jak wynika z odpowiedzi na skargę, podjęciu działań mających na celu wyjaśnienie zawartych w nim wątpliwości uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły, to jego pismo z 4 listopada 2016 r. informujące o stanowisku organu, nie może być zakwalifikowane jako czynność z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Sąd podziela argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że skarżone pismo nie może być uznane za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. gdyż nie dotyczyło ono sprawy indywidualnej. Złożony wniosek dotyczył bowiem wszczęcia przez organ postępowania w sprawie uchylenia postanowienia statutu szkoły, a więc czynności, która miałaby zostać podjęta przez organ względem organu szkoły w sprawie aktu prawa wewnątrzszkolnego (jednego z przejawów abstrakcyjnych działań organów szkoły). Czynność Kuratora Oświaty nie miałaby się zatem odnosić do konkretnego adresata i dotyczącej tego adresata konkretnej sprawy, lecz byłaby to czynność o charakterze abstrakcyjnym. Ponadto potraktowanie tego pisma jako czynności, o której mowa w 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., stanowiłoby obejście art. 60 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, że sąd administracyjny może kontrolować jedynie decyzje wydane w postępowaniu wszczętym na podstawie tego przepisu. Wobec powyższego zgodzić należy się z organem, że skarżone pismo jest tylko odpowiedzią na skargę w rozumieniu art. 238 § 1 kpa, regulującym załatwianie skarg i wniosków przez obywateli. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracji w ramach rozpoznawania skarg obywatelskich przewidzianych w art. 227 kpa, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie należą do żadnej z kategorii aktów wymienionych w cytowanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga podlegała odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.