II SA/Ke 13/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu zażalenia A. B. - właściciela firmy [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 124 K.p.a. w związku z art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1314 ze zm.), organ II instancji wskazał, że strona nie wykonała obowiązków określonych w decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 kwietnia 2012r., to jest m.in. wyposażenia użytkowanych budynków produkcyjno-magazynowych w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami wewnętrznymi 52 oraz zapewnienia przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru dla obiektów firmy [...]. Obowiązki te wynikają z art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2018r. poz. 620 ze zm.), § 19 i § 20 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010r. nr 109, poz. 719) oraz § 6 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009r. nr 124, poz. 1030). Pierwotny termin ich realizacji upłynął w dniu 30 kwietnia 2014r., a następnie organ I instancji, uwzględniając prośby strony, trzykrotnie zmieniał termin realizacji ww. obowiązków, ostatecznie wyznaczając go na dzień 30 maja 2018r. Pomimo upływu tego terminu, w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 14 sierpnia 2018r. stwierdzono, że ww. obowiązki nie zostały wykonane, a następnie upomnieniem z dnia 16 sierpnia 2018r. wezwano stronę do dobrowolnego wykonania przedmiotowych obowiązków, zaś w dniu 27 sierpnia 2018r. Komendant Powiatowy PSP w [...] wystawił tytuł wykonawczy i wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2000 zł. Organ podkreślił, że źródłem obowiązków, których realizacja stanowi przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego, jest decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], która nakłada takie obowiązki. Wnoszący zażalenie nie skarżył tej decyzji w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, zatem nabrała ona waloru ostateczności. Mając na uwadze powyższe Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że działanie organu I instancji było zgodne z prawem oraz słuszne i celowe, zaś zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia stanowił najmniej uciążliwy środek egzekucyjny dla zobowiązanego. Organ wyjaśnił, że na etapie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie bada się merytorycznie sprawy, ale jedynie zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu II instancji wniósł A. B. , argumentując że nałożenie grzywny nie wpłynie na zmianę jego sytuacji i nie spełni swojego celu, czyli przymuszenia do wykonania zaleceń – gdyż jest to obecnie fizycznie niemożliwe. Organ I instancji zmieniając termin realizacji obowiązków obiecywał jednocześnie, że będzie interweniował w sprawie przebudowy istniejącej sieci wodociągowej – tak, aby mógł spełnić zalecenie. Skarżący nie jest zaś w stanie wybudować sugerowanej wieży ciśnień ani zbiornika przeciwpożarowego, ponieważ nie pozwala na to powierzchnia działki, na której zlokalizowana jest jego firma. Jakkolwiek próbował rozmawiać z rolnikami, których działki sąsiadują z firmą, jednak nie byli oni zainteresowani sprzedażą swoich nieruchomości. Końcowo skarżący zaakcentował, że nie lekceważy zaleceń organów, gdyż w swoich pozostałych zakładach w [...] wykonał wszystkie obowiązki – było to jednak możliwe z uwagi na istniejące tam sieci wodociągowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć i Istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że – jak przyznał organ – doręczając skarżącemu zaskarżone postanowienie błędnie pouczył go o przysługującym mu prawie do wniesienia zażalenia do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, podczas gdy zgodnie z art. 51 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. na postanowienie to przysługiwała skarga do WSA w Kielcach. Niemniej jednak, stosując się do pouczenia, skarżący złożył "zażalenie" na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Pismo to zostało nadane na adres Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w dniu 18 października 2018r. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a i wnosi się ją za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarżący wypełnił zatem oba te warunki (postanowienie organu II instancji zostało mu doręczone w dniu 12 października 2018r.), a nie ulega wątpliwości, że – zwłaszcza w sytuacji ewidentnie błędnego pouczenia – pismo skarżącego powinno zostać potraktowane jako skarga, który to środek skarżącemu przysługiwał w prawidłowym trybie zaskarżenia (ostatecznie też na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. organ II instancji przekazał Sądowi pismo jako skargę), jak również należało uznać, że skarga ta została wniesiona w terminie. O jego zachowaniu decyduje bowiem data wniesienia skargi do organu II instancji. Z tego względu złożony następnie przez skarżącego wniosek o przywrócenie terminu należało uznać za bezprzedmiotowy. Odnosząc się do treści skargi należy podnieść, że zawarta w niej argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. W zasadzie jedynym zarzutem sformułowanym przez skarżącego był brak fizycznej możliwości wykonania nałożonych obowiązków z uwagi na brak dostępu nieruchomości do sieci wodociągowej i zbyt małą powierzchnię posiadanej działki, co uniemożliwia wybudowanie wieży ciśnień czy zbiornika przeciwpożarowego. Otóż kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym – bo na tym w istocie opierał się powyższy zarzut – może stanowić podstawę wniesienia zarzutów zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1314 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.". Norma art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje zaś rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 tej ustawy. Tym samym w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, o którym mowa w art. 122 u.p.e.a. nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem (por. wyrok NSA z 17 października 2017r., sygn. II OSK 2394/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2018r., sygn. II SA/Sz 528/18). Niezależnie jednak od zarzutów skargi Sąd dopatrzył się uchybień w procedowaniu przez organy, powodujących konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji. Po pierwsze wątpliwość wywołuje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 30 kwietnia 2012r., którą wskazano w tytule wykonawczym. Jak wynika bowiem z akt nadesłanych przez organ, na skutek odwołania A. B. od tej decyzji organ I instancji decyzją z dnia 25 czerwca 2012r. w trybie art. 132 kpa uchylił ją w całości (jak podkreślono – w zakresie "wykonania zaleceń pkt 1-3") i orzeczono ponowne przeprowadzenie czynności kontrolno-rozpoznawczych. Skutkiem tego, jak dalej wynika z akt postępowania, w dniu 9 sierpnia 2012r. została ponownie wydana decyzja przez organ I instancji, nakładająca takie same obowiązki jak w decyzji z dnia 30 kwietnia 2012r. W tej sytuacji wątpliwość budzi fakt, czy decyzja z dnia 30 kwietnia 2012r. w ogóle pozostaje w obrocie prawnym. Jakkolwiek bowiem wniesione od niej odwołanie dotyczyło jedynie pkt. 1, tj. powierzenia wykonania czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej osobie posiadającej odpowiednie w tym zakresie kwalifikacje, to jednak decyzją z dnia 25 czerwca 2012r., która, jak należy wnosić, także pozostaje w obrocie (a przynajmniej dostępna dokumentacja nie daje podstaw do dokonania odmiennej oceny), uchylono w całości decyzję z dnia 30 kwietnia 2012r. Potwierdza to także fakt ponownego orzeczenia o tych samych obowiązkach w decyzji z dnia 9 sierpnia 2012r. Należy zresztą zauważyć, że w sytuacji gdy skarżący zwracał się o przedłużenie terminu wykonania obowiązków, każdorazowo wskazywał na decyzję z dnia 9 sierpnia 2012r., a organ nawet w pierwszej z decyzji wydanych w przedmiocie przedłużenia tego terminu (decyzja z dnia 2 października 2014r.) także wskazał na decyzję z dnia 9 sierpnia 2012r., nie zaś z dnia 30 kwietnia 2012r. Tytuł wykonawczy - jako podstawa prowadzenia egzekucji - musi wskazywać, że obowiązek, który ma być wykonywany jest wymagalny, a więc może być egzekwowany. Przesłanką stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem jest - w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej - uprzednie ustalenie, że decyzja nakładająca określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wymagalność obowiązku, dająca podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, a zobowiązany, mimo upływu terminu wyznaczonego do wykonania tego obowiązku nie wykonał go dobrowolnie (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2011r., sygn. II OSK 749/10). Nie jest zatem obojętne z jakiej decyzji wynika obowiązek, który ma podlegać egzekucji. Ma to być bowiem decyzja ostateczna (bądź taka, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności). W przeciwnym wypadku nie można bowiem mówić o wymagalnym obowiązku, a tym samym o dopuszczalności egzekucji takiego obowiązku. Jakkolwiek zatem obecnie postępowanie znajduje się na etapie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, obowiązek badania dopuszczalności egzekucji rozciąga się jednak na całe postępowanie egzekucyjne. Z obowiązku powyższego nie zwalnia organu egzekucyjnego okoliczność, że na skutek wcześniejszego niedostrzeżenia ewentualnej niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego doprowadził to postępowanie do etapu, w którym nakłada grzywnę w celu przymuszenia. Nie jest zaś dopuszczalne traktowanie jako podstawy prawnej egzekucji nieostatecznej decyzji administracyjnej, tj. aktu administracyjnego, który nie pozostaje w obrocie prawnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2013r., sygn. II SA/Kr 93/13). Ponadto, zgodnie z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Otóż analiza treści postanowienia organu I instancji, utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem, prowadzi do wniosku, że nie wskazano w nim terminu do wykonania przedmiotowych obowiązków. Zakreślony termin 14-dniowy odnosi się wyłącznie do zapłaty grzywny i opłaty egzekucyjnej na wskazane konto. W kolejnym zdaniu wezwano natomiast do wykonania obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym, nie wskazując terminu tego wykonania – wbrew dyspozycji powołanego przepisu, pouczając jednocześnie o rygorze nakładania dalszych grzywien w razie niewykonania obowiązków. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, braki w zakresie nieokreślenia w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia terminu wykonania obowiązku, nie mogą być uznane za nieistotne, jako że niweczą one cel stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwiają nałożenie dalszych grzywien w razie uchylania się od wykonania obowiązku. Brak taki stanowi zatem wadę, która ma wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 4 listopada 2010r., sygn. II SA/Op 372/10 i powołane tam orzecznictwo). Wreszcie podkreślić należy, że organ wymierzając grzywnę na podstawie na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a., jak to miało miejsce w niniejszym przypadku, działa w granicach uznania administracyjnego. Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. W niniejszym przypadku takiego uzasadnienia brak. Przy czym uzasadnienie postanowienia organu I instancji sprowadza się w istocie do jednego zdania, zaś organ odwoławczy także nie odniósł się do tego dlaczego nałożono grzywnę w takiej a nie innej wysokości. Wszystkie powyższe uchybienia spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zbada przede wszystkim czy istnieje możliwość prowadzenia egzekucji przedmiotowych obowiązków, a jeśli tak to na podstawie jakiej decyzji, zaś w przypadku istnienia takiej możliwości i zaistniałej konieczności nałożenia grzywny w celu przymuszenia wyeliminuje pozostałe uchybienia, na które powyżej wskazano.