II SA/Ke 131/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018r. sprawy ze skargi M. P. i S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. P. i S. P. solidarnie kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył w całości wszczęte 10 maja 2017 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opału i narzędzi na działce nr ew. [...], położonej przy ulicy [...] w O. - w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 733/15. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że powyższym wyrokiem NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. P. i S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 916/14 w sprawie ze skargi M. P. i S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. Odnosząc się do powyższego wyroku Inspektor Powiatowy podniósł, że w jego uzasadnieniu zwrócono uwagę na fakt, że "...inwestor nie tyle istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego - jak to przyjęły organy w niniejszej sprawie, lecz wybudował zgoła inny obiekt - budynek mieszkalny, na który nie zostało wydane pozwolenie na budowę". Ponadto, wyrok ten zawierał wątpliwość, co do prawidłowości zastosowania trybu naprawczego tj. art. 51 obowiązującej ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie. Analizując ponownie okoliczności, w których powstał sporny budynek mieszkalny z kotłownią oraz pomieszczeniem gospodarczym, z jednoczesnym zajęciem części działki sąsiedniej, organ I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie winny być zastosowane procedury wynikające z art. 48 obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Z kolei konieczność zmiany kwalifikacji prawnej omawianej samowoli budowlanej skutkuje tym, że wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opalu i narzędzi na działce nr ew. [...] stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] po rozpatrzeniu odwołań: M. i S. P. oraz E. Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie, wskazując między innymi, że budowa przedmiotowego budynku była przedmiotem postępowania naprawczego, w związku z istotnym odstąpieniem od warunków decyzji Starosty z [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opału i narzędzi na działce nr [...] położonej w [...]. Stwierdzone podczas przeprowadzonej 7 czerwca 2011 r. kontroli odstępstwa polegały na zmianie usytuowania budynku, zwiększeniu powierzchni zabudowy, kubatury, a także na zmianie jego przeznaczenia na budynek mieszkalny. Pismem z 22 czerwca 2011 r., PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. W rezultacie prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji działań zapadła ostateczna decyzja WINB z [...], uchylająca w całości decyzję PINB z [...]. w przedmiocie nakazania E. Z. częściowej rozbiórki wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach [...] i [...] i orzekająca w to miejsce o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu inwestorce pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na obu tych działkach. Skarga M. i S. P. od tej decyzji została oddalona wyrokiem WSA w Kielcach z 3 grudnia 2014 r. w sprawie II SA/Ke 916/14. Złożenie przez skarżących skargi kasacyjnej skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz decyzji WINB z [...] a także decyzji PINB z [...]. Dalej organ odwoławczy wskazał, że skoro w 2011 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, niezrozumiałym było ponowne wszczęcie z urzędu tego samego postępowania administracyjnego w sprawie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, o czym organ I instancji zawiadomił strony w sprawie pismem z 10 maja 2017 r. Jak natomiast wynika z treści uzasadnienia wyroku z 13 grudnia 2016 r., NSA uznał, że w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że inwestor nie tyle istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego - jak to przyjęły organy w tej sprawie, lecz wybudował zgoła inny obiekt - budynek mieszkalny, na który nie zostało wydane pozwolenie na budowę. W ocenie organu II instancji, z powyższego wynika, że przedmiotem postępowania nie powinno być istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opału i narzędzi na działce nr [...], lecz samowolna budowa budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dodał, że skoro organy nadzoru budowlanego związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku z 13 grudnia 2016 r. i przedmiotem postępowania powinna być samowolna budowa budynku mieszkalnego, a nie istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, należało dotychczas prowadzone postępowanie umorzyć, a zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne i zgodne z prawem. Odpowiadając na pozostałe kwestie zawarte w odwołaniu M. i S. P. organ wyjaśnił, że w związku z wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego z kotłownią i pomieszczeniem gospodarczym oraz instalacjami wewnętrznymi na działce nr ewid. [...] oraz części działki nr ewid. [...], o czym poinformował PINB pismem z 20 października 2017 r., organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i przeprowadzonych dodatkowych ustaleń, związany oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku z 13 grudnia 2016 r. wyda adekwatne do ustaleń rozstrzygnięcia, które mogą być przez strony postępowania zaskarżalne. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia, S. P. i M. P. zarzucili naruszenie przepisów kpa, poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzje organu i instancji w sytuacji, gdy organ ten winien był prowadzić postępowanie w sprawie i zakończyć je decyzją merytoryczną W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Uczestniczka postępowania E. Z. przyłączyła się do skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy w niniejszej sprawie uznały, że postępowanie w sprawie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe, gdyż taka ocena wynika ich zdaniem z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2016 r. Pomijając kwestię, że do takiego wniosku organ I instancji doszedł dopiero po upływie ponad 6. miesięcy od zwrotu akt przez NSA wraz z tym wyrokiem, to przede wszystkim twierdzić należy, że uzasadnienie wyroku tego Sądu zostało przez organy odczytane w sposób wybiórczy. Na wstępie zauważyć należy, że zanim doszło do wydania przez WINB uchylonej przez NSA wyrokiem z 13 grudnia 2016 r. decyzji z dnia [...], to już wcześniej organ II instancji uchylił decyzję PINB z [...] nakazującą rozbiórkę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na skutek wniesionej od tej decyzji skargi, WSA w Kielcach wyrokiem z 31 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. II SA./Ke 1033/13 uchylił tę kasacyjną decyzję. Wyrok uprawomocnił się. W jego uzasadnieniu między innymi wskazano: "Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium wyeliminuje omówione powyżej uchybienia, ustali czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie." Na powyższe wskazania zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2016 r., w którym po rozważaniach przytaczanych przez organy, a mianowicie, że "W pełni uprawnione jest zatem stwierdzenie, że inwestor nie tyle istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego – jak to przyjęły organy w niniejszej sprawie, lecz wybudował zgoła inny obiekt - budynek mieszkalny, na który nie zostało wydane pozwolenie na budowę", w dalszej części wskazał: "Mając jednak na uwadze treść zarzutów skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, a także związanie Sądu I instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z dnia 31 stycznia 2014 r., II SA/Ke 1033/13, nie można abstrahować od tego, że Sąd ten wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy ustali, czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie." Nadto zauważyć należy, że cała dalsza część rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy wykładni art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i tego, że w prowadzonym postępowaniu naprawczym w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, po stronie organu istnieje obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. W końcowej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny polecił organowi I instancji poprowadzić postępowanie i podjąć rozstrzygnięcie zgodnie z oceną prawną zaprezentowaną w tym wyroku. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie nie doszło do takiej zmiany przepisów, która pozwalałaby organom na odstąpienie od stosowania się do wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z 31 stycznia 2014 r., II SA/Ke 1033/13, jak i wskazań zawartych w wyroku NSA z 13 stycznia 2016 r. w sprawie II OSK 733/15, który nie tylko uchylił wyrok WSA w Kielcach z 3 grudnia 2014 r. w sprawie II SA/Ke 916/14, ale także decyzje organów administracyjnych obu instancji. Dlatego też stwierdzić należy, że zarówno decyzja organu odwoławczego jak i utrzymana nią w mocy decyzja PINB zostały wydane z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. oraz art. 105 kpa, w związku z czym obie te decyzje podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą miały na uwadze to, że z mocy art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. są związane zarówno wyrokiem NSA w sprawie II OSK 733/15 jak i WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 1033/13. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi (500zł), wynagrodzenie reprezentującego ich adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw (34zł).