II SA/Ke 131/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Asesor WSA Magdalena Stępniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Górno z dnia 18 lutego 2022 r. nr XLI/403/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 18 lutego 2022 r. Rada Gminy Górno, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490, dalej "u.o.s.p."), podjęła uchwałę nr XLI/403/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Górno za udział w działaniu ratowniczym, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach, o następującej treści: "§ 1. Ustala się stawki ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego z budżetu gminy dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Górno, w następujących wysokościach: 1. za jedną godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w wysokości - 28,00 zł. 2. za jedną godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, Gminę Górno lub inne uprawnione podmioty - 21,00 zł. § 2. Wykonanie Uchwały powierza się Wójtowi Gminy Górno. § 3. Traci moc uchwała Nr XXXVI/367/2021 Rady Gminy Górno z dnia 30 listopada 2021 roku w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Górno za udział w działaniu ratowniczym i szkoleniach pożarniczych. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając ją w części (w zakresie § 3 i 4 uchwały) i formułując zarzuty wydania jej z istotnym naruszeniem prawa, tj.: – art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez ustalenie w § 3 uchwały, że traci moc uchwała nr XXXVI/367/2021 Rady Gminy Górno z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Górno za udział w działaniu ratowniczym i szkoleniach pożarniczych, podczas gdy uchwała ta utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., tj. z dniem wejścia w życie u.o.s.p. i wyeliminowania z obrotu prawnego art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.); – art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej "u.o.a.n.") przez zaniechanie prawodawcze i nienadanie w § 4 uchwały wstecznej mocy obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., tj. od wejścia w życie u.o.s.p. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności wyłącznie § 3 zaskarżonej uchwały, przy pozostawieniu w obrocie prawnym pozostałej jej części i oddalenie skargi w pozostałym zakresie, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odnosząc się do zarzutów skargi, Rada Gminy wskazała, że wykonując obowiązek ustawowy (wynikający z art. 48 u.o.s.p.), wbrew twierdzeniom skarżącego uchwałę w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Górno za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach podjęła 18 lutego 2022 r., a więc dużo wcześniej niż wskazał to skarżący i wcześniej niż zakładał to ustawodawca. Żaden przepis u.o.s.p. nie nakazywał Radzie Gminy nadania uchwale mocy wstecznej. Art. 48 u.o.s.p. wskazuje, że uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., powinny zostać podjęte po raz pierwszy po wejściu w życie ustawy przez rady gmin w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Rada Gminy w Górnie z tego terminu się wywiązała. Nadanie aktowi normatywnemu mocy wstecznej ma charakter wyjątku. Przepis dopuszczający retroakcję nie kreuje generalnego obowiązku jej stosowania, a jedynie otwiera możliwość w sytuacjach, w których nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji nie można uznać, że każdorazowe nieustanowienie retroakcji stanowi naruszenie prawa. Organ w § 4 uchwały zastosował standardowy model wejścia w życie aktu prawa miejscowego, po upływie terminu vacatio legis ("po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia"), co pozostaje w zgodzie z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą prawidłowej promulgacji. Skarga Prokuratora w tym zakresie w istocie zmierza do oceny celowościowej - skarżący przyjmuje, że retroakcja była rozwiązaniem "pożądanym" z perspektywy ciągłości rozliczeń. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny dotyczy jednak legalności, a nie tego, czy organ wybrał wariant optymalny w sensie organizacyjnym bądź finansowym. Zastosowanie standardowego mechanizmu wejścia w życie nie jest samo przez się sprzeczne z prawem. Co istotne, skarżący nie kwestionuje samego ustalenia stawek ekwiwalentu (§ 1), ani powierzenia wykonania uchwały organowi wykonawczemu (§ 2), tj. kluczowych elementów realizacji delegacji ustawowej. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w styczniu 2022 r. strażacy ochotnicy w Gminie Górno nie wnioskowali o wypłatę ekwiwalentu. Pierwsze wnioski o wypłatę ekwiwalentu zostały złożone w roku 2022 dopiero po podjęciu przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały, a wypłaty ekwiwalentu odbyły się zgodnie z podjętą uchwałą. Zdaniem Rady Gminy, skarga prokuratora jest bezzasadna. Po pierwsze, żądanie stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały jest nieproporcjonalne do zakwestionowanego zakresu zaskarżenia (§ 3 i § 4 uchwały). Po drugie, ewentualne wątpliwości co do zasadności uchylenia uchwały nr XXXVI/367/2021 Rady Gminy Górno z dnia 30 listopada 2021 r. nie wpływają na merytoryczną zgodność z prawem regulacji stawek ekwiwalentu i nie uzasadniają eliminacji całej uchwały Rady Gminy. Po trzecie, zarzut dotyczący rzekomego zaniechania prawodawczego polegającego na nienadaniu uchwale wstecznej mocy obowiązującej opiera się na błędnym założeniu istnienia prawnego obowiązku retroakcji, a nadto na omyłkowym wskazaniu w uzasadnieniu skargi nieistniejącej uchwały Rady Gminy Górno z dnia 24 czerwca 2022 r. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożyli skarżący w treści skargi oraz organ w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem, co wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie orzeczeń podejmowanych przez organy nadzoru, jednak należy go odnieść także do sądowej kontroli aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Przypomnieć należy, że ustawodawca uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.03.2011 r., K 35/08, OTK-A 2011, nr 2, poz. 10). Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27.05.2002 r., K 20/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 34). Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi - II SA/Łd 203/21; dostępny w CBOSA). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7). Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wedle którego - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały z 18 lutego 2022 r.: "1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy". Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora, Sąd stwierdził, że trafnie podniósł Prokurator, powołując się na § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", że jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Zgodnie z art. 48 u.o.s.p. uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Z treści art. 57 tej ustawy wynika, że u.o.s.p. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., przy czym ustawa nie zawiera regulacji dotyczących pozostawienia w mocy uchwał rad gmin podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.), stanowiącego delegację ustawową dla ustalenia przez organ stanowiący gminy - w drodze uchwały - ekwiwalentu dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. W konsekwencji, zastosowanie ma § 32 ust. 1 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co oznacza, że uprzednio uchwalona przez Radę Gminy Górno, na podstawie art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, uchwała nr XXXVI/367/2021 Rady Gminy Górno z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Górno za udział w działaniu ratowniczym i szkoleniach pożarniczych, utraciła moc z dniem 31 grudnia 2021 r., ponieważ 1 stycznia 2022 r. wszedł w życie nowy przepis delegacyjny - art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Skoro zatem wymieniona w § 3 zaskarżonego aktu uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z 18 lutego 2022 r., to nie było podstaw prawnych do przyjęcia, że traci ona moc w związku z podjęciem uchwały objętej skargą. Postanowienie zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały naruszało prawo w sposób istotny, ponieważ ustaliło inny dzień utraty mocy obowiązującej uchwały z dnia 30 listopada 2021 r., niż wynika to z rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora dotyczące naruszenia art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niezastosowanie tego przepisu i zaniechanie nadania podjętej uchwale mocy wstecznej od 1 stycznia 2022 r. skutkowało pozbawieniem podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu przysługującego uprawnionym na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w okresie od 1 stycznia do 15 marca 2022 r. (zaskarżona uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej publikacji 1 marca 2022 r. w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2022 r. pod poz. 869), co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przytoczonym już wcześniej art. 48 u.o.s.p., ustawodawca wskazał samorządom termin 6 miesięcy, w jakim ma nastąpić uchwalenie aktów prawa miejscowego, które określą wysokość ekwiwalentu przysługującego strażakom ratownikom OSP. Ustawodawca kształtując w taki sposób przepisy końcowe, stworzył sytuację, w której zapewnienie ciągłości wypłaty ekwiwalentu wymagało rozważenia zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 5 u.o.a.n., który stanowi, że przepisy art. 4 u.o.a.n., określające wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub z dniem ogłoszenia, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W związku z powyższym rada gminy powinna była nadać uchwalanemu prawu miejscowemu moc wsteczną od daty wejścia w życie ustawy upoważniającej, tj. od 1 stycznia 2022 r., bowiem do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie istniała inna podstawa określająca wysokość ekwiwalentu. Trafnie w swojej skardze wywodzi Prokurator, że nie można było w tym okresie stosować art. 28 u.o.p., bo przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2022 r., a wraz z nim wydane na jego podstawie prawo miejscowe. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie niemającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia (zob. przykładowo wyroki WSA: w Gdańsku z 16 lutego 2023 r., III SA/Gd 694/22 i z 31 maja 2023 r., III SA/Gd 688/22, w Poznaniu z 26 lipca 2023 r., III SA/Po 328/23; dostępne w CBOSA). W wyroku z 25 września 2000 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (K 26/99, OTK z 2000 r. Nr 6, poz. 186). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że retroakcja jest dopuszczalna i nie stanowi naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego, o ile nowe przepisy nie pogarszają sytuacji adresatów danej normy prawnej (por. np. wyrok z 19 listopada 2010 r., II FSK 1272/09 oraz wyroki z 9 stycznia 2014 r., I OSK 2297/13 i z 18 kwietnia 2014 r., I OSK 197/14). W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a to z uwagi na charakter materii uregulowanej w zaskarżonej uchwale. Dotyczyła ona bowiem określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, obliczanego wedle nowych przepisów (tj. ustawy o ochotniczych strażach pożarnych) w sposób bardziej korzystny niż według ustawy o ochronie przeciwpożarowej - art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nakazywał naliczanie ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", zaś art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym". Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych rozszerzyła także zakres działań, za które przysługiwał ekwiwalent pieniężny: za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W związku z tym art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprawiał sytuację adresatów tej normy i co za tym idzie zasady demokratycznego państwa prawnego nie stały na przeszkodzie określeniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną od 1 stycznia 2022 r. (por wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 czerwca 2019 r., II SA/Go 235/19; dostępny j.w.). W niniejszej sprawie pozostawienie w obrocie prawnym § 4 zaskarżonego aktu spowoduje, że ekwiwalent pieniężny nie będzie mógł być przyznany podmiotom uprawnionym w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 15 marca 2022 r., czemu sprzeciwia się zasada równości wobec prawa. Istotnym naruszeniem prawa w tym przypadku było zatem przede wszystkim wadliwe określenie daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały w § 4 i daty utraty mocy obowiązującej uchwały z 30 listopada 2021 r. (§ 3). Powyższe naruszenia, choć istotne, nie wyczerpują jednak wadliwości zaskarżonej uchwały. Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora, Sąd - dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w granicach swojej kognicji, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną - stwierdził również inne istotne naruszenia prawa, które nie zostały objęte zarzutami skargi. Naruszenia te dotyczą postanowień uchwały o charakterze normatywnym i mają charakter kwalifikowany. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Górno przyjęła, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (§ 1 ust. 1), szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym (§ 1 ust. 2), co stanowi niedopuszczalną modyfikację ustawy i tym samym istotne naruszenie prawa. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r., II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.). Naruszenia te dotyczą zasadniczego elementu normatywnego uchwały, tj. sposobu określenia prawa do ekwiwalentu oraz zasad jego naliczania, a więc materii stanowiącej istotę przyjętej regulacji. W konsekwencji ujawnionych naruszeń prawa nie jest możliwe wyeliminowanie wadliwych postanowień uchwały bez jednoczesnego pozbawienia aktu jego podstawowej treści normatywnej, co wyklucza stwierdzenie nieważności jedynie w części i czyni niezasadnym stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, w którym wskazano na możliwość ograniczenia skutków wadliwości uchwały wyłącznie do § 3 tego aktu. Stwierdzone naruszenia mają charakter systemowy i dotyczą konstrukcji całej regulacji, co uniemożliwia pozostawienie uchwały w obrocie prawnym w jakiejkolwiek części. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.