II SA/Ke 132/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. i T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. II SA/Ke 132/18 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej powoływane także jako "Kolegium"), na skutek wniosku J. M. i T. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] r. znak [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium podniosło, że J. M. i T. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] r. znak: [...] skierowanej do Zarządu Dróg Powiatowych w K., której przedmiotem jest usunięcie płyty betonowej na wysokości działki [...] przy ul. P. w N., będącej własnością wnioskodawców. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że powyższe rozstrzygnięcie nie zostało wprawdzie ujęte w formę powszechnie przyjętą w praktyce organów administracji, bowiem stanowi pismo, niemniej jednak zawiera ono wystarczające elementy, aby je uznać za decyzję administracyjną. Skarżący wyjaśnili, że powyższa decyzja dotyczy kwestii posadowienia przez wnioskodawców płyty betonowej na wysokości działki nr [...] w celu zabezpieczenia przed przedostawaniem się wody opadowej z przepustu pod drogą powiatową Szydłowiec – S. na ich nieruchomość. Wnioskodawcy byli zmuszeni do wykonania płyty i zablokowania przepływu wody z przepustu do rowu na ich nieruchomości z uwagi na to, że odpływ z rowu na ich nieruchomości został zablokowany przez właścicieli działki sąsiedniej nr [...] , to jest S. R. i M. R., gdyż rów na działce nr [...] został prawie w całości zasypany latem 2015 r. Zdaniem wnioskodawców, decyzja Burmistrza S. z dnia 15 lutego 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. Rażące naruszenie tych przepisów doprowadziło do rażącego naruszenia art. 29 Prawa wodnego. Postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania. T. M. i J. M., reprezentowani przez K. M., złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Kolegium - po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – podniosło, że wszczęcie postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Zakresem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna. Stosowanie do brzmienia art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W przypadku ich zaistnienia, organ władny jest na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie występuje niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Powołane wyżej pismo Burmistrza S. z dnia 15 lutego 2016 r. znak: [...] skierowane do Zarządu Dróg Powiatowych w K., którego przedmiotem jest usunięcie płyty betonowej na wysokości działki nr [...] przy ul. P. w N., nie jest bowiem decyzją administracyjną. Z jego treści wynika wyłącznie zalecenie wykonania określonych czynności z powołaniem się na przepisy ustawy - Prawo wodne. Nie zawiera ono jednak władczego rozstrzygnięcia organu, które jest elementem koniecznym do uznania danego aktu jako decyzji administracyjnej. Przez decyzję administracyjną w ujęciu doktrynalnym rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (lub finansowego) o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Pismo z dnia 15 lutego 2016 r. nie zawiera tych elementów, organ uznał więc, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która de facto nie została wydana. Organ dodał, że postępowanie w sprawie zakłócania stosunków wodnych, zgodnie z informacją uzyskaną od organu nadal jest w toku, zaś płyta betonowa została usunięta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. M. i T. M., zaskarżając powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w całości, zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., a także art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania, a także naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia 4 października 2017 r. Nadto złożyli wniosek o zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądy doktryny, podnieśli, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga tego, by zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 k.p.a. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Każde pismo organu administracji publicznej, które zawiera w swej treści powyższe elementy, powinno być kwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a., o ile dotyczy sprawy administracyjnej w znaczeniu ustalonym w art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Decyzja taka jest decyzją wadliwą, bowiem nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez art. 107 k.p.a. Skarżący dostrzegli zjawisko ucieczki od stosowania przez organy skodyfikowanej procedury i prowadzenia ze stroną korespondencji w sprawie, bez wydania decyzji lub postanowienia wymaganego prawem. Odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 30/90 (OSP 1991, z. 7, poz. 171) podnieśli, że brak niektórych składników decyzji, w określonym rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonywania czynności zleconych z zakresu administracji państwowej, a określonych w art. 107 § 1 - 3 k.p.a. nie uzasadnia traktowania rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji. W wypadkach spornych, ich zdaniem, należy przyjąć domniemanie, że takie rozstrzygnięcie jest decyzją, albowiem taka forma zwiększa m.in. sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom. W ocenie autorów skargi, pismo z dnia 15 lutego 2016 r. zawiera minimum elementów wystarczających do uznania go za decyzję administracyjną. Zawiera bowiem władcze rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, skierowane zostało na zewnątrz do konkretnego adresata, określając jego obowiązek, a także termin wykonania obowiązku i podstawę prawną rozstrzygnięcia. To świadczy o władczym charakterze oświadczenia woli organu administracji publicznej. Bez znaczenia przy tym, w opinii strony, są intencje organu wydającego to rozstrzygnięcie, czy dobór słów, którymi posłużono się przy jego formułowaniu. Organem właściwym do załatwiania spraw z zakresu art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. był wójt (burmistrz, prezydent miasta), który, rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, działa w sferze imperium, a zatem związany jest zasadą działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Sprawy z art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. są załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, stanowią więc sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy prawa wodnego, w tym art. 29, nie przewidują innych form załatwienia sprawy niż właśnie poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Załatwienie sprawy z zakresu art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. zawsze będzie następować w drodze decyzji administracyjnej. Wskazany przepis nie daje uprawnienia właściwemu organowi, działającemu w sferze imperium, do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze np. zaleceń, rekomendacji, wytycznych. Przyjęcie z kolei, że organ załatwił indywidualną sprawę administracyjną, która może być rozstrzygnięta wyłącznie decyzją administracyjną, w drodze nieokreślonych prawem materialnym ani procesowym tzw. "zaleceń" paradoksalnie stanowiłoby potwierdzenie, że Burmistrz S. naruszył zasadę działania na podstawie i w granicach prawa, w dodatku w sposób rażący. Oznaczałoby także akceptację dla oczywiście nieprawidłowych i rażąco sprzecznych z prawem działań tego organu, co stanowi naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji. Stanowisko organu, w ocenie skarżących, prowadzi do pozbawienia ochrony ich praw i interesów, w tym - możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia za szkody i krzywdy wyrządzone nieprawidłowym działaniem Burmistrza S. jako organu administracji publicznej. Strona podniosła nadto, że nie toczy się żadne postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych, którego przedmiotem byłaby opisana we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestia płyty betonowej. Postępowanie dotyczące płyty zostało zakończone decyzją z dnia 15 lutego 2016 r. znak: [...] i inne postępowanie w tym przedmiocie nie toczy się. Postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych toczy się natomiast przeciwko właścicielom działki nr [...] , a zakłócenie to polega na podwyższeniu terenu i jego wadliwym ukształtowaniu, powodujących spływ wód opadowych na działkę skarżących. Obecnie sprawa jest w SKO z odwołaniem skarżących od decyzji Burmistrza S. z dnia 20 listopada 2017 r. znak: [...]. Postępowanie to w żadnym względzie nie odnosi się do kwestii płyty betonowej. Kwestia posadowienia płyty i rzekomego przekierowania wód opadowych od początku do końca traktowana była odrębnie od postępowania w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych wskutek nawiezienia ziemi, jak również sprawy rowów, będących w kompetencji innego organu i opartych na odmiennej podstawie prawnej. W ocenie strony, pisemna informacja Burmistrza S., traktująca łącznie kwestię płyty, kwestię nawiezienia ziemi i kwestię niedrożnych rowów, miała na celu jedynie rozmydlenie istoty tej sprawy. Sprawę płyty betonowej Burmistrz S. załatwił oddzielnie, w nieznanym ustawie trybie, zgodnie z żądaniem S. R. i adw. K. M., całkowicie ignorując prawa skarżących, a także skutki tak podjętego rozstrzygnięcia. Efektem jest zalewanie nieruchomości skarżących w miejscach, w których miała przed tym zabezpieczać płyta betonowa. Natomiast fakt usunięcia płyty betonowej nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji, nie można bowiem uznać, aby wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Skarżący wskazali, że Kolegium odniosło się do zarzutów skarżących powierzchownie, przyjmując, bez głębszej analizy i całkowicie błędnie, że kwestionowana decyzja Burmistrza S. z dnia 15 lutego 2016 r. nie spełnia warunków do uznania jej za władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Uzasadnienia rozstrzygnięć tego organu są dalece nieprzekonujące i pomijają zasadnicze kwestie wskazane w skardze, a także we wniosku o stwierdzenie nieważności i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, utrzymujące w mocy postanowienie tego organu, którym odmówiono J. M. i T. M. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia 15 lutego 2016 r. znak: [...]. Na wstępie wyjaśnić należy, że zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie z dnia 4 października 2017 r., wydano w oparciu o dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. Jest ono więc rozstrzygnięciem procesowym, co oznacza, że w niniejszej sprawie ocenie podlegała jedynie prawidłowość czynności procesowej, jaką była odmowa wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 2449/13, lex nr 1466140). Przy czym ustawodawca wprowadził w przywołanej regulacji dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Pierwsza z powyższych przesłanek dotyczy sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., II GSK 1966/11, lex nr 1358330 i powołane tam orzecznictwo). Z kolei odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, lex nr 1982821). Oznacza to, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, obiektywne, a zatem ich ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym decyzją tą - według skarżących - ma być pismo Burmistrza S. z dnia 15 lutego 2016 r. znak: [...] adresowane do Zarządu Dróg Powiatowych w K., w którym organ "wnosi o usunięcie w terminie do [...] r. płyty betonowej na wysokości działki nr [...] ". Należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej, decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Elementy składowe decyzji administracyjnej reguluje art. 107 § 1 k.p.a., a podstawowym jej elementem jest rozstrzygnięcie. Decyzją administracyjną jest bowiem każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czyli inaczej rozstrzygnięcie merytoryczne to orzeczenie o przyznaniu konkretnemu podmiotowi w oparciu o przepis prawa materialnego, określonych uprawnień lub nałożenie nań obowiązków, względnie - stwierdzenie istnienia uprawnień lub obowiązków po stronie takiego podmiotu, jak również negatywne orzeczenie w wymienionym zakresie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 2017 r., II SA/Lu 1274/16, lex nr 2394547). Obowiązujący na dzień sporządzenia przedmiotowego pisma Burmistrza S. art. 29 ust. 2 Prawa wodnego (ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. ze zm., Dz. U. z 2015 r. poz. 469, dalej powoływanej jako "ustawa – Prawo wodne"), powołany w treści tego pisma, stanowił, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 3 tej ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Należy, zauważyć, że samo wskazanie w treści przedmiotowego pisma z dnia 15 lutego 2016r. na treść art. 29 ust. 2 ustawy – Prawo wodne nie powoduje, że zawiera ono rozstrzygnięcie jako element decyzji administracyjnej, jak również nie można uznać, iż - zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 3 tej ustawy – Burmistrz S. nakazał właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Norma z art. 29 ust. 2 ustawy – Prawo wodne nakłada na właściciela gruntu określone obowiązki z mocy prawa, które jednak nie mogą zostać nałożone w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., II OSK 2895/15. lex nr 2400123). Podstawy materialnoprawnej dla wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne nie mógł więc stanowić art. 29 ust. 2 tej ustawy. Jednakowoż analizowane pismo z dnia 15 lutego 2016 r. nie stanowi decyzji wydanej w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, skoro Burmistrz S. nie rozstrzygnął w sposób władczy o prawach i obowiązkach Zarządu Dróg Powiatowych w K. w zakresie stosunków wodnych na gruncie na wysokości działki nr [...] położonej w N. M. ani poprzez nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, ani poprzez nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., I GSK 1830/15, lex nr 2419411). Z powyższych przyczyn, nie sposób uznać, że pismo Burmistrza S. z dnia 15 lutego 2016 r. jest decyzją administracyjną, zatem z przyczyn przedmiotowych nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 156 i nast. k.p.a. na wniosek skarżących z dnia 4 sierpnia 2017 r. Jak wprost wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. (I OSK 1652/16, lex nr 2455063), skoro przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, prowadzonego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być tylko decyzja administracyjna lub określone rodzaje postanowień, to żądanie stwierdzenia nieważności w tym trybie dokumentów, które tymi aktami nie są, jest niedopuszczalne. W konsekwencji postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności nie może być wszczęte, co oznacza, że w takiej sprawie została spełniona przesłanka warunkująca zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Ponieważ na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z tych przyczyn kwestie podnoszone w skardze co do zasadności usunięcia płyty betonowej, czy zalewania nieruchomości skarżących na skutek jej usunięcia, nie mogły być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Natomiast inne toczące się postępowania administracyjne dotyczące stosunków wodnych na gruncie skarżących i gruntach sąsiednich nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W kontekście powyższych rozważań jako chybione należało ocenić zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Ubocznie Sąd zauważa, że w celu ochrony swoich praw i interesów, w tym dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia za szkody i krzywdy wyrządzone nieprawidłowym, w ich ocenie, działaniem Burmistrza S. jako organu administracji publicznej, skarżący posiadali prawo wniesienia skargi na bezczynność organu (w sytuacji stwierdzenia, że organ nie rozpoznał wniosku o wszczęcie postępowania, czy też po jego wszczęciu nie wydał orzeczenia kończącego postępowanie), czy też zainicjowania postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Z podanych powyżej przyczyn, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, bowiem istniała oczywista okoliczność ("na pierwszy rzut oka") wskazująca na niedopuszczalność jego prowadzenia. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania w I instancji, następnie utrzymana w mocy przez organ II instancji, nie stanowiła naruszenia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.