II SA/Ke 133/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019r. sprawy ze skargi Powiatu Ostrowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 11 stycznia 2019r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 stycznia 2019r. [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 995 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, stwierdził nieważność w całości uchwały nr [...] Rady P. O. z dnia 6 grudnia 2018r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady P. O.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że organy władzy publicznej powinny działać na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta ma zastosowanie niezależnie od charakteru prawnego uchwalanych aktów prawnych, a więc dotyczy też aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym. Unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga m.in., aby przy podejmowaniu uchwał nie doszło do istotnego naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, a więc aby nie doszło do naruszenia konstytucyjnych warunków legalności aktu normatywnego. Organ nadzorczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 16 ustawy o samorządzie powiatowym w celu kontroli działalności zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych rada powiatu powołuje komisję rewizyjną, w skład której to komisji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1, oraz będących członkami zarządu. Wojewoda podkreślił, że wprowadzenie obowiązku powołania do składu komisji rewizyjnych przedstawicieli wszystkich klubów związane jest z faktem, że komisja rewizyjna odgrywa przede wszystkim rolę wyspecjalizowanego organu wewnętrznego rady wykonującego w jej imieniu funkcje kontrolne, co ma doniosłe znaczenie praktyczne, bowiem w ten sposób w dużej mierze realizowana jest ta funkcja rady. W praktyce komisja rewizyjna ma najpełniejszą możliwość zapoznania się z działaniami organu wykonawczego w zakresie wykonywania budżetu i z tego powodu szczególnie istotne jest zapewnienie politycznej reprezentatywności tej komisji, a w szczególności uniknięcie sytuacji, w której ze względu na układ sił politycznych w radzie, część radnych pozbawiona byłaby faktycznej możliwości kontroli działalności organu wykonawczego. Wojewoda dodał, że analiza protokołu z sesji oraz zgłoszenia Klubu Radnych wykazała, że na sesji w dniu 6 grudnia 2018r. nie byli obecni wszyscy członkowie Klubu Radnych Prawa i Sprawiedliwości. W ocenie Wojewody, ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje odstępstw do zasady uczestnictwa przedstawicieli wszystkich klubów w komisji rewizyjnej i nie ma możliwości utworzenia komisji rewizyjnej z udziałem przedstawicieli niektórych klubów, z pozostawieniem miejsca dla przedstawicieli pozostałych klubów, a więc tym bardziej bez pozostawienia takiego miejsca jak w tym przypadku i w orzecznictwie przyjmuje się, że dopóki nie można stworzyć komisji z przedstawicieli wszystkich klubów, organ ten nie może w ogóle zostać utworzony, zaś okoliczność, iż liczba członków komisji odpowiada liczbie określonej w Statucie lub to, z jakiego powodu nie powołano przedstawicieli wszystkich klubów nie ma tu znaczenia, gdyż obowiązkiem rady jest utworzenie komisji rewizyjnej zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem Wojewody, analiza kopii protokołu Nr [...] z sesji nadzwyczajnej Rady P. O. z dnia 6 grudnia 2018 r. uzasadnia wniosek, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy bezpodstawnie przyjęto, że ww. Klub "w sposób oczywisty wyraził wolę nieuczestniczenia w pracach komisji", bowiem do składu komisji rewizyjnej zgłoszono kandydatury trzech radnych tworzących ten Klub, a nawet dostarczono pisemne oświadczenie o zgodzie na kandydowanie jednego z nich, tyle tylko, że nie poddano pod głosowanie tych kandydatur. Jednocześnie w treści tego protokołu brak jest informacji, aby przed sesją zwracano się do klubów radnych o wskazanie kandydata (-ów) na członków komisji rewizyjnej w celu realizacji obowiązku wynikającego z wyżej wskazanego przepisu. Jeżeli do ww. Klubu Radnych nie zwracano się przed sesją o wskazanie kandydatów do tej komisji, ani nie poddano pod głosowanie zgłoszonych kandydatur radnych wchodzących w jego skład, to uzasadniony jest pogląd, że już tylko z tego względu nie ma podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie tezy zawartej w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2013 r. wydanego sprawie o sygn. akt II OSK [...] wskazanego w nadesłanych wyjaśnieniach, dotyczącej nadużycia przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego i wykorzystywania go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy, poprzez odmowę wskazania kandydatów do komisji rewizyjnej. Powyższy pogląd uzasadnia m. in. okoliczność, że Statut P. O. w § 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 nakłada na Przewodniczącego Rady Powiatu obowiązek organizowania pracy rady i udziału w przygotowywaniu sesji Rady. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK [...], zawarto stanowisko, zgodnie z którym rada nie jest związana kandydaturą przedstawioną przez klub i jeżeli na danej sesji rady nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, próbę wyboru należy ponowić na kolejnej, przy czym organy jednostki samorządu terytorialnego oraz kluby radnych winny dążyć do wypracowania konsensusu w sprawie wyboru konkretnego kandydata, należy też wskazać, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Wojewoda stwierdził także, że gdyby nawet przyjąć interpretację art. 16 ww. ustawy w oderwaniu od obowiązku wynikającego z art. 21, to wskazać należy doniosłą okoliczność, że w skład Klubu Radnych Prawa i Sprawiedliwości wchodzili także i inni radni, którzy nie zajęli stanowiska w kwestii kandydowania do Komisji Rewizyjnej Rady P. O.. W ocenie organu nadzoru z powyższego wynika, że sprzecznie z treścią art. 16 ustawy o samorządzie powiatowym obowiązek powołania w jej skład przedstawicieli wszystkich klubów nie został zrealizowany. Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu określa art. 79 ww. ustawy, zgodnie z którym uchwały organu powiatu sprzeczne z prawem są nieważne i o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Wojewoda uznał, że sprzeczne z prawem ustalenie składu komisji rewizyjnej stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości biorąc pod uwagę, że stwierdzenie jej nieważności jedynie w części nie byłoby wystarczające. Niezależnie od powyższego organ nadzoru za odrębną podstawę stwierdzenia nieważności uznał również okoliczność, że w § 2 uchwały uregulowano zakres kompetencji komisji w sytuacji, gdy materia ta normowana jest w przepisach rangi ustawowej (art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym), a więc organ stanowiący Powiatu wkroczył w materię zastrzeżoną do kompetencji ustawodawcy. W doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność stanowisk, co do nakazu ścisłej wykładni prawotwórczych norm kompetencyjnych, zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakazu stosowania analogii, zaś organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawotwórczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zobowiązany działać ściśle według tego upoważnienia i nie jest uprawniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł, reprezentowany przez Starostę, P. O., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący wyżej wymienionemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił rażące naruszenie: przepisów prawa materialnego tj.: art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego błędne zastosowanie, niezgodne z wykładnią, polegające na uznaniu, iż w skład komisji rewizyjnej zawsze muszą wchodzić przedstawiciele wszystkich klubów bez względu na fakt czy zgłoszą one kandydatów do komisji lub zgłoszone kandydatury wycofają na sesji, na której uchwała miała być głosowana, art. 21 ust. 1 i 2 ww. ustawy, poprzez błędne zastosowanie, niezgodne z wykładnią polegające na uznaniu, że bez zgody radnego może być on kandydatem do udziału a następnie członkiem w pracach komisji rewizyjnej, art. 79 ust. 4 ustawy poprzez niezastosowanie go do oceny prawnej § 2 uchwały wobec ewentualnego zaistnienia nieistotnego naruszenia prawa, przepisów postępowania tj. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw wskutek czego doszło do błędnego uznania, iż objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała rażąco narusza przepisy i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono następujące okoliczności faktyczne i prawne. Rada P. O. liczy 23 radnych. W Radzie tej funkcjonują dwa kluby radnych. W dniu 6 grudnia 2018r. przed rozpoczęciem sesji zgłoszono Przewodniczącemu Rady utworzenie Klubu Radnych Prawa i Sprawiedliwości, zwanego dalej PiS (8 radnych). W tym samym dniu zgłoszono przewodniczącemu pisemnie utworzenie Klubu Radnych KWW J. G. (14 radnych). W dniu 13 grudnia 2018r. do Przewodniczącego Rady Powiatu wpłynęło pismo Radnych Klubu PiS datowane na dzień 5 grudnia 2018r. tj. przygotowane przed sesją Rady Powiatu, w którym wskazano skład osobowy i funkcje pełnione w klubie. W dniu 5 grudnia 2018r. radni P. O. otrzymali materiały na III sesję Rady Powiatu. Sesja w dniu 6 grudnia 2018r. miała charakter sesji nadzwyczajnej. W proponowanym porządku obrad ujęto m. in. podjęcie uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady P. O. (poz. 3 proponowanego porządku obrad). Każdy z radnych otrzymał informację o sesji wraz z porządkiem obrad. W sesji powiatu wzięło udział 20 radnych. Po przejściu do procedowania w zakresie pkt 3 porządku obrad ww. sesji odczytano treść art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz treść § 20 ust. 1 Statutu. Następnie Przewodniczący Rady poprosił o zgłaszanie kandydatur do Komisji. W ocenie skarżącego, zgłoszono do udziału w komisji rewizyjnej trzech kandydatów będących członkami klubu radnych PiS, którzy następnie wycofali swoje kandydatury. Skarżący podniósł, że pomimo kilkukrotnych wezwań do zgłoszenia kandydatury na członka komisji rewizyjnej, Klub Radnych PiS zdecydowanie odmówił zgłoszenia kandydata, żaden z radnych nie wyraził zgody na kandydowanie. Dalej P. O. zarzucił, że Wojewoda, w jednej części uzasadnienia stwierdził, iż Klub PiS wyraził wolę uczestniczenia w komisji zgłaszając kandydatury by w kolejnym zdaniu wskazać, iż do klubu przed sesją nie zwrócono się o wskazanie kandydatów, wobec czego nie można uznać, że Klub PiS zgłosił kandydatów. Jest to zdaniem skarżącego istotna sprzeczność uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego uniemożliwiająca ustalenie motywów, jakimi kierował się Wojewoda przy wydawaniu skarżonego aktu. Skarżący podniósł, że organ nadzoru w sposób nieuprawniony nakłada na Radę Powiatu odpowiedzialność za niepoddanie pod głosowanie kandydatur, bowiem w przepisach rangi ustawowej ani aktach prawa tworzonego przez P. O. brak jest normy nakazującej zwracanie się czy to do radnych czy to do klubu przed sesją o wskazywanie kandydatów do organów rady. Utrwaloną praktyką jest podawanie kandydatur na wszystkie funkcje organów powiatu właśnie w trakcie sesji. W ocenie skarżącego, procedura wyboru członków komisji rewizyjnej była jasno określona i przygotowana w sposób prawidłowy. Klub radnych PiS bezsprzecznie miał możliwość przeanalizowania we własnym gronie, kogo desygnuje do prac w komisji. Chybione jest zdaniem skarżącego, stanowisko Wojewody co do możliwości głosowania nad kandydaturami radnych, którzy nie wyrazili zgody na udział w komisji lub samodzielne wskazanie radnych (np. przez inny klub) bez ich zgody i wobec braku takiego wniosku od macierzystego klubu. P. O. podniósł, że ustawodawca scedował prawo do ustalenia trybu i zasad wyboru członków komisji na radę powiatu, która winna wprowadzić odpowiednie zapisy w statucie. Na postawie § 27 ust. 5 Statutu P. O. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu P. O. (Dziennik Urzędowy Województwa z 2015r., poz. 568 i z 2016r. poz. 3430) to klub radnych zgłasza kandydatów na członków komisji rewizyjnej. Zatem wywód rozstrzygnięcia nadzorczego o doniosłości faktu nie brania udziału w III sesji Rady Powiatu przez 2 radnych Klubu PiS i nie zajęcia przez nich stanowiska co do kandydowania nie znajduje oparcia w przepisach. W ocenie skarżącego, nie jest możliwe wybranie do komisji rewizyjnej członka danego klubu radnych, który nie został uprzednio zgłoszony przez ten klub jako jego przedstawiciel do komisji rewizyjnej. Pod pojęciem "przedstawiciel klubu" w rozumieniu przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym należy bowiem rozumieć radnego wskazanego przez ten klub. Nie będzie przedstawicielem danego klubu radnych w rozumieniu art. 16 ust. 2 cytowanej ustawy członek tego klubu nie wskazany przez ten klub jako przedstawiciel tego klubu do komisji rewizyjnej (tak m. in. WSA w Gorzowie Wkp. w wyroku z 8 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go [...]). Reasumując powyższe skarżący przyjął, iż Klub radnych PiS zgłosił skutecznie i świadomie swoich kandydatów na członków komisji rewizyjnej, a następnie kandydatury te wycofał, nie wskazując innych. Tym samym doszło do naruszenia przez Klub PiS przysługujących mu praw podmiotowych - praw udziału w komisji. Natomiast nadużycie tego uprawnienia prowadziłoby do paraliżu prac rady powiatu. Skarżący zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł wadliwość poprzednio prezentowanego stanowiska wyrażonego w cytowanych przez Wojewodę wyrokach z 2011r. i 2012r. w sprawie składów komisji rewizyjnych. Ukształtowana uprzednio linia orzecznicza doprowadziła do prób paraliżowania funkcjonowania niektórych jednostek samorządu terytorialnego przez radnych opozycyjnych poprzez niezgłaszanie kandydatów, przedstawicieli do komisji rewizyjnej. Założeniem ustawodawcy wprowadzającego przepis art. 16 ust. 2 ustawy, było umożliwienie przedstawicielowi każdego klubu, szczególnie opozycji, udziału w komisji rewizyjnej a nie wskazanie narzędzia do nieutworzenia komisji i paraliżu pracy rady powiatu. Ta instytucja chroni mniejsze kluby przed dyktatem większości, która ewentualnie chciałaby pozbawić klub "mniejszościowy" udziału co najmniej jednego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Wymieniona gwarancja udziału nie może natomiast dawać instrumentu do destrukcji i sparaliżowania pracy tak ważnej komisji. Wykładnia funkcjonalna i celowościowa prezentowana w najnowszym orzecznictwie niweluje zagrożenie obstrukcji działalności władz samorządowych. Zdaniem skarżącego, świadome zrezygnowanie ze zgłoszenia radnego na członka Komisji przez Klub, należy bezsprzecznie zrównać z sytuacją, w której Klub najpierw zgłasza kandydatów a następnie jeszcze przed podjęciem próby głosowania rezygnują oni z kandydowania. Zasadniczo należy rozważyć czy nie jest to zgłoszenie dla pozoru, jedynie by destabilizować sesję rady. Skarżący zwrócił uwagę, iż Wojewoda dokonał błędnej wykładni przepisu art. 21 ustawy o samorządzie powiatowym uznając, że bez zgody radnego można "zmusić" go do udziału w pracach organów powiatu jest wykładnią odosobnioną, zarówno w świetle stanowiska doktryny jak i orzeczeń nadzorczych innych wojewodów. Skarżący wskazał, że art. 7 ust. [...] Europejskiej Karty [...] Terytorialnego z dnia 15 października 1985r. (Dz. U. z 1994 poz. 607 z póź. zm.) definiuje, że status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatu. W oparciu o powyższe Rada P. O. miała podstawy by nie przeprowadzać głosowania nad kandydaturami radnych, którzy odmówili zgody. Brak takiej zgody czyni bowiem nieskutecznym powołanie do komisji, zatem działanie rady powiatu nie spełniłoby celu. Skarżący rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił również naruszenia normy prawnej wywodzonej na podstawie art. 79 ustawy, bowiem w § 2 uchwały Nr [...] Rady P. O. nie doszło do rażącego naruszenia przepisów. Rada Powiatu mając na względzie istotną rangę komisji rewizyjnej wskazała ogólnie jej obowiązki. Co istotne, nie nałożono na komisję rewizyjną nowych, wykraczających poza ramy ustawowe zadań. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, że gdyby uznać, iż § 2 istotnie narusza normy prawne Wojewoda winien był wyeliminować jedynie tę część uchwały. Na marginesie skarżący zaznaczył, iż radni opozycyjni nie zostali pobawieni możliwości kontroli działalności organu wykonawczego powiatu. Zgodnie bowiem z wprowadzonym nowelą do ustawy w 2018 roku, art. 21 ust. 2a radny ma prawo uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których się one znajdują oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego. Powyższe oznacza, iż radni dysponują szeregiem instrumentów by być w pełni poinformowanymi o działalności powiatu i kontrolować jego działalność. Mając na względzie powyższe P. O. wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ nadzoru wskazał, że z protokołu posiedzenia Rady P. O., na którym podjęto przedmiotową uchwałę, wynika, że jeden z radnych zgłosił trzech kandydatów z drugiego z klubów funkcjonujących w tej Radzie, które to kandydatury, wbrew temu, co mogłoby wynikać z uzasadnienia skargi, nie zostały wycofane przez wnioskodawcę, a jedynie zgłoszeni kandydaci, każdy we własnym imieniu, a nie w imieniu klubu, złożyli oświadczenia dotyczące rezygnacji z kandydowania. Wynika z tego, że nie było podstaw do uznania, że klub w skład, którego wchodzili ci radni wycofał te kandydatury nie wskazując innych. Skoro przed sesją nie zwracano się o wskazanie propozycji w tym zakresie, a tych, które mimo to zostały zgłoszone nie poddano pod głosowanie to nie było też podstaw do uznania, że klub ten nadużył przysługujących mu praw podmiotowych poprzez rezygnację ze zgłoszenia kandydatów lub działał w celu destabilizacji sesji, a jego działanie prowadziło do realnej niemożności ukształtowania zgodnego z prawem składu tej komisji (zwłaszcza w sytuacji, gdy dwu członków tego klubu nie było obecnych podczas posiedzenia i brak jest ich oświadczeń w tym zakresie), co mogłoby uzasadniać pominięcie obowiązku wskazanego w art. 16 ust. 2 ww. ustawy. Przebieg sesji wskazuje natomiast, że już w jej trakcie doszło do rozbieżności stanowisk, co do liczby członków każdego z dwóch klubów radnych funkcjonujących w Radzie P. O. mających wejść w skład komisji rewizyjnej. Statut P. O. w § 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 nakłada na Przewodniczącego Rady Powiatu obowiązek organizowania pracy rady i udziału w przygotowywaniu sesji Rady. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK [...], zawarto stanowisko, zgodnie z którym rada nie jest związana kandydaturą przedstawioną przez klub i jeżeli na danej sesji rady nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, próbę wyboru należy ponowić na kolejnej, przy czym organy jednostki samorządu terytorialnego oraz kluby radnych winny dążyć do wypracowania konsensusu w sprawie wyboru konkretnego kandydata. Podjęcie przez Radę P. O. uchwały w sprawie składu komisji rewizyjnej przed wyczerpaniem możliwości ustalenia jej składu z udziałem przedstawicieli wszystkich klubów należy, więc uznać za przedwczesne. Pominięcie członków jednego z klubów w składzie tej komisji, wbrew dyspozycji zawartej w bezwzględnie obowiązującym ww. art. 16 ust. 2, można ewentualnie rozważać w sytuacji wyczerpania możliwości ukształtowania jej składu zgodnie z tym przepisem, co w momencie podejmowania przedmiotowej uchwały nie miało miejsca. Ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje bowiem odstępstw od zasady uczestnictwa przedstawicieli wszystkich klubów w komisji rewizyjnej. Analogiczny wniosek można wyprowadzić z orzecznictwa przytoczonego w uzasadnieniu skargi, co niezależnie od okoliczności przytoczonych poniżej, jest wystarczające do przyjęcia, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 16 ust. 2 tej ustawy. Organ nadzorczy nie podzielił zawartego w skardze poglądu o obowiązku uzyskiwania zgody radnych w przypadku, gdy prawo desygnowania ich do pracy w komisji rewizyjnej ustawa przyznała klubom radnych. Przywołana w uzasadnieniu skargi zasada wolnego mandatu oznacza brak związania radnego instrukcjami wyborców, brak obowiązku składania im sprawozdań z działalności oraz ograniczenie możliwości odwołania konkretnego radnego przez wyborców, nie jest jednak nieograniczona i nie zwalnia radnych z obowiązków wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Artykuł 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, alternatywa użyta w tym przepisie ma znaczenie dla sprawy, bowiem o ile w przypadku wyborów wymóg uzyskania zgody kandydata jest uzasadniony, to w przypadku wyznaczenia do składu określonego organu nie ma takiego wymogu, zaś swoboda działania radnych zapewniana jest przez brak obowiązku członkostwa w klubach, co spełnia, wynikający z art. 7 ust. 1 ww. Europejskiej Karty [...] Terytorialnego wymóg zapewnienia przedstawicielom wybieranych do władz lokalnych swobodnego wykonywania mandatu. W odróżnieniu np. od wyborów przewodniczącego rady powiatu (art. 14) ustawa o samorządzie powiatowym przewiduje powołanie komisji rewizyjnej i ustalenie jej składu osobowego (art. 17), a nie wybory do tego organu, zaś wskazane w skardze rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. NR [...] z dnia 18 października 2018 r. dotyczy zobowiązania radnych w statucie do uczestniczenia w pracach co najmniej 2 komisji, a więc stanu faktycznego innego rodzaju. Na rozprawie w dniu 28 marca 2019r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i oświadczył, że nie wie z jakich powodów sesja Rady Gminy w dniu 6 grudnia 2018r. była sesją nadzwyczajną i nie wie dlaczego postanowiono o powołaniu komisji rewizyjnej na sesji nadzwyczajnej. Radni materiały na sesję otrzymali w dniu 5 grudnia 2018r., w tym również porządek obrad i projekty uchwał. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Przy piśmie z dnia 29 marca 2019r. (data wpływu 2 kwietnia 2019r.) pełnomocnik strony skarżącej przedłożył załącznik nr [...] do protokołu z sesji nadzwyczajnej z dnia 6 grudnia 2018r. - wniosku o zwołanie tej sesji oraz załącznik nr [...] - porządek obrad. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje z mocy art. 3 § 2 pkt 7 tej ustawy orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, zaś w przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi oddala ją na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 995 ze zm. - powoływanej dalej jako usp), zatytułowany "Nadzór nad działalnością powiatu". Przesłanki kontroli legalności uchwał organu powiatu wyznacza przepis art. 77 usp zgodnie z którym nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 79 ust. 1 usp uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zgodnie zaś z art. 79 ust. 4 usp w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z akt sprawy niniejszej wynika, że termin o którym mowa w art. 79 ust. 1 usp został zachowany. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Tak więc, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, W. 1995, s.28). Ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P [...], OTK-A, nr [...], poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990r., SA/Gd [...],ONSA 1990, Nr [...]). W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym za naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu uznaje się naruszenie istotne, tj. uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr [...], LEX nr 33805, z dnia 8 lutego 1996r., SA/Gd [...], LEX 25639). Sumując powyższe, nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem prawa. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. W tezie 1 wyroku z dnia 7 listopada 2007 r., IV SA/GI [...], LEX nr 400305, WSA w Gliwicach podkreślił, iż: "Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne". Rozpoznając skargę powiatu na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu powiatu, sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżone w sprawie niniejszej rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że uchwała Rady Powiatu jest sprzeczna z prawem, gdyż w realiach rozpoznawanej sprawy, sprzecznie z treścią art. 16 usp, obowiązek powołania w skład Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu przedstawicieli wszystkich klubów nie został zrealizowany. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 usp rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną. Stosownie do art. 16 ust. 2 usp w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1, oraz będących członkami zarządu. Literalne brzmienie tego przepisu nie nastręcza trudności interpretacyjnych. W świetle art. 16 ust. 2 usp utworzenie komisji rewizyjnej jest obowiązkiem rady powiatu, a w jej skład winni wejść przedstawiciele wszystkich klubów. Użycie w powołanym wyżej art. 16 ust. 1 zwrotu, że to rada w drodze głosowania powołuje komisję rewizyjną oznacza, iż to rada w drodze głosowania decyduje o składzie komisji rewizyjnej, z tym jednak ograniczeniem, że w komisji muszą znaleźć się przedstawiciele wszystkich klubów. Zatem jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005 roku (OSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl) o składzie osobowym komisji rewizyjnej decyduje rada, a nie klub. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela stanowisko doktryny, zgodnie z którym uchwała rady powiatu powołująca komisję rewizyjną ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny. Członkami komisji rewizyjnej mogą zatem zostać tylko ci radni, których wybrała rada powiatu. Rada może zaakceptować zaproponowanego przez klub kandydata lub nie, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do rady powiatu. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, uchwały deklaratoryjne z istoty stwierdzają jedynie pewien stan prawny, który zaistniał uprzednio. Tymczasem samo wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych w odniesieniu do jego statusu jako członka komisji. Dla przyjęcia, że stał się on członkiem komisji, nie jest wystarczające tylko potwierdzenie tego przez radę powiatu w uchwale. Rada powiatu nie dokonuje bowiem potwierdzenia tego zdarzenia, lecz dokonuje powołania, a więc wyboru przedstawiciela danego klubu. Zatem skutek prawny następuje dopiero z chwilą podjęcia przez radę powiatu uchwały o powołaniu (tak - w odniesieniu do powoływania komisji rewizyjnej rady gminy - D. Dąbek, Zasady powoływania komisji rewizyjnej rady gminy w kontekście uprawnień klubów radnych, [...] Terytorialny 2006 r., nr [...], s. 51-56. wyboru). Z drugiej jednak strony należy mieć na uwadze, że to klub ma prawo decydować kogo ze swoich członków desygnuje jako swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, co też nie oznacza, iż kandydat taki zostanie członkiem komisji, gdyż kandydat taki musi uzyskać akceptację rady wyrażoną w drodze głosowania. W przypadku braku takiej akceptacji klub może wskazać innego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, który także musi uzyskać akceptację rady. Zauważyć należy, że usp nie przewiduje odstępstw od zasady uczestnictwa przedstawicieli wszystkich klubów w komisji rewizyjnej. Przy takim brzmieniu przepisu art. 16 ust. 1 i 2 usp nie ma możliwości powołania komisji rewizyjnej z udziałem przedstawicieli niektórych klubów z pozostawieniem miejsca dla przedstawicieli pozostałych klubów czy też powołania komisji rewizyjnej z pominięciem przedstawiciela danego klubu radnych. Należy przy tym ponownie zaznaczyć, że z brzmienia art. 16 ust. 2 usp wynika, że to klub wskazuje swojego przedstawiciela, a następnie rada powiatu przeprowadza głosowanie odnośnie tej osoby. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 roku (II OSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wymóg, by w skład komisji rewizyjnej weszli przedstawiciele wszystkich klubów jest normą bezwzględnie obowiązującą. Odnotować również należy stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 5 września 2013r. sygn. akt II OSK NSA [...]), zgodnie z którym " (...) W świetle art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP nie może budzić wadliwości, że jako reprezentanci mieszkańców jednostek samorządu radni mają obowiązek działania w interesie publicznym, na rzecz społeczności lokalnej jednostki, w której uzyskali mandat. Obowiązek ten powinni wykonywać, w szczególności, czynnie uczestnicząc w pracach organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego i jego komisji oraz w innych instytucjach samorządowych, do których zostali wybrani lub desygnowani. Wyraźnie stanowi o tym przepis art. 21 ust. 2 usp, z którego wynika, że radny ma obowiązek brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym umożliwiają radnym tworzenie klubów radnych (art. 18 ustawy). W ramach tych klubów radni również powinni aktywnie uczestniczyć w pracach rady, korzystając z przyznanych klubom ustawowych uprawnień. Takim uprawnieniem klubu radnych jest posiadanie swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1, oraz będących członkami zarządu. Celem wprowadzenia tego przepisu było zapewnienie komisji rewizyjnej reprezentatywności, a więc zagwarantowanie przedstawicielowi każdego klubu radnych (a zwłaszcza klubom opozycyjnym) miejsca w komisji pełniącej funkcje kontrolne w stosunku do organu wykonawczego powiatu. Oczywistym jest, że przedstawienie kandydata na to miejsce jest wprawdzie uprawnieniem, a nie obowiązkiem klubu, lecz radni zrzeszeni w klubie, jako reprezentanci mieszkańców powiatu działający w interesie publicznym, powinni z tego uprawnienia korzystać. Jeżeli klub radnych nie korzysta z zagwarantowanego mu przez art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym uprawnienia i odmawia wskazania swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, to komisja ta powinna zostać powołana przez radę powiatu z pominięciem przedstawiciela tego klubu. Nieskorzystanie przez klub radnych z ustawowego prawa do posiadania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej nie może bowiem uniemożliwiać utworzenia komisji i prowadzić do paraliżowania pracy rady powiatu". Jakkolwiek Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela przedstawiony wyżej pogląd NSA, to uznaje, że wbrew zarzutom skargi, w realiach rozpoznawanej nie wystąpiła sytuacja o której mowa w tym wyroku. Rozpoznając sprawę niniejszą, jedynie dla porządku, wskazać należy, że Rada P. O. liczy 23 radnych. W Radzie tej funkcjonują dwa kluby radnych. W dniu 4 grudnia 2018r. Zarząd P. O. złożył do Przewodniczącego Rady P. O. wniosek o zwołanie nadzwyczajnej sesji rady powiatu. Do wniosku dołączono porządek obrad. Proponowane do porządku obrad projekty uchwał Rady Powiatu obejmowały m.in. projekt uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady P. O.. W dniu 6 grudnia 2018r. przed rozpoczęciem sesji zgłoszono Przewodniczącemu Rady utworzenie Klubu Radnych PiS (8 radnych). W tym samym dniu zgłoszono przewodniczącemu pisemnie utworzenie Klubu Radnych KWW J. G. (14 radnych). W dniu 13 grudnia 2018r. do Przewodniczącego Rady Powiatu wpłynęło pismo Radnych Klubu PiS datowane na dzień 5 grudnia 2018r., w którym wskazano skład osobowy i funkcje pełnione w klubie. W dniu 5 grudnia 2018r. radni P. O. otrzymali materiały na III sesję Rady Powiatu. Sesja w dniu 6 grudnia 2018r. miała charakter sesji nadzwyczajnej. W proponowanym porządku obrad ujęto m. in. podjęcie uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady P. O. (poz. 3 proponowanego porządku obrad). Każdy z radnych otrzymał informację o sesji wraz z porządkiem obrad. W sesji powiatu wzięło udział 20 radnych. W ocenie Sądu, uważna lektura akt sprawy niniejszej, w tym protokołu sesji wskazuje, że wbrew zarzutom skargi, nie doszło do sytuacji uzasadniającej stwierdzenie, że Klub Radnych PiS odmówił wskazania przedstawicieli do komisji rewizyjnej, co uzasadniało utworzenie komisji rewizyjnej bez przedstawiciela tego klubu. Zdaniem Sądu, uwzględniając dynamikę wydarzeń w sprawie, w tym przede wszystkim fakt, że sesja 6 grudnia 2018r. miała charakter sesji nadzwyczajnej – zwołanie sesji w tym trybie ograniczyło możliwość delegowania przez klub radnych swoich przedstawicieli do komisji rewizyjnej, gdyż w sytuacji gdy na sesji nadzwyczajnej trzech radnych z Klubu Radnych PiS cofnęło kandydatury, nie było możliwości skomunikowania się z pozostałymi radnymi z klubu – nieobecnymi na sesji i uzyskanie przez ten Klub ich stanowiska co do ewentualnego desygnowania do komisji rewizyjnej. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie zachodzi przypadek uzasadniający stwierdzenie, że Klub Radnych PiS w sposób oczywisty i kategoryczny wyraził wolę nieuczestniczenia w pracach komisji. Jak słusznie zauważa organ nadzoru do składu komisji rewizyjnej zgłoszono kandydatury trzech radnych tworzących ten klub. Klub Radnych PiS nie wycofał tych kandydatur. To zgłoszeni kandydaci złożyli oświadczenia dotyczące rezygnacji z kandydowania. Nie było zatem podstaw do uznania, że to Klub Radnych PiS w skład którego wchodzili ci radni wycofał te kandydatury, nie wskazując innych. Wbrew argumentacji autora skargi, brak jest w protokole jednoznacznego i kategorycznego stanowiska Klubu Radnych PiS, że Klub rezygnuje ze zgłoszenia kandydatów (odmawia wskazania swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej). Jak już wskazano na wstępie, prawo zgłoszenia przedstawiciela do komisji przysługuje klubowi. W tej sytuacji nie sposób uznać, by w stanie faktycznym tej sprawy Klub Radnych PiS nadużył przysługujących mu praw podmiotowych poprzez rezygnację ze zgłoszenia kandydatów lub działał w celu destabilizacji sesji, zwłaszcza gdy się zważy, że dwóch członków tego klubu nie było obecnych na sesji nadzwyczajnej. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności podjęcie przez Radę Powiatu przedmiotowej uchwały przed uzyskaniem jednoznacznego stanowiska Klubu radnych PiS, że rezygnuje ze zgłoszenia kandydata do komisji rewizyjnej, należy uznać za przedwczesne. W literaturze (na gruncie odpowiednich przepisów ustawy o samorządzie gminnym), wskazuje się, że zabezpieczeniem przed paraliżem prac komisji rewizyjnej jest reguła, że komisja ta może pracować nawet bez udziału przedstawicieli wszystkich uprawnionych klubów radnych, jeżeli dany klub nie będzie chciał korzystać ze swojego ustawowo zagwarantowanego prawa i zrezygnuje z przedstawienia swojego kandydata do komisji rewizyjnej (W. Kisiel [w:], Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Wyd. 4, W. 2010, s. 297, D. Dąbek, Zasady powoływania komisji rewizyjnej rady gminy w kontekście uprawnień klubów radnych, [...] Terytorialny 2006 r., nr [...], s. 51-56). W realiach rozpoznawanej sprawy, jak już wskazano wyżej, taka sytuacja jednak nie występuje. Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu nadzoru, co do wykładni art. 21 ust. 1 i ust. 2 usp. Zgodnie z ust. 1 art. 21 usp radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej powiatu. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców powiatu postulaty i przedstawia je organom powiatu do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Z kolei z mocy ust. 2 art. 21 usp radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Zdaniem Sądu, z przepisu art. 21 ust. 2 usp wynika, że określony w nim obowiązek radnego materializuje się wówczas, jeżeli radny zostanie wybrany lub desygnowany do tych organów. Uwzględniając treść art. 16 usp oznacza to, że wybranie radnego do komisji rewizyjnej jako kandydata desygnowanego (wskazanego) przez ten klub radnych może nastąpić, gdy klub ten radnego desygnuje, a radny na to wyrazi zgodę i uzyska akceptację rady wyrażoną w drodze głosowania. W przekonaniu Sądu, nie ma mechanizmu prawnego, który pozwoliłby "zmusić radnego" do uczestnictwa w pracach komisji wbrew jego woli. Innymi słowy, radny może być kandydatem do komisji, a następnie członkiem w pracach komisji rewizyjnej jeżeli na to wyrazi zgodę. Nie jest również możliwe wybranie do komisji rewizyjnej członka danego klubu radnych, który nie został uprzednio zgłoszony jako jego przedstawiciel do komisji rewizyjnej. Radny ma również prawo złożyć oświadczenie, że rezygnuje z kandydowania do komisji, do której był desygnowany przez klub jako jego przedstawiciel. Nie zasługuje również na akceptację stanowisko organu nadzoru, że w § 2 uchwały uregulowano zakres kompetencji komisji w sytuacji, gdy materia ta normowana jest w przepisach rangi ustawowej (art. 16 ust. 3 i 4 usp), a tym samym, że organ stanowiący powiatu wkroczył w materię zastrzeżoną do kompetencji ustawodawcy. Jak słusznie podnosi skarżący, w § 2 uchwały rada, z uwagi na istotną rangę komisji rewizyjnej wskazała ogólnie jej obowiązki, a zatem nie nałożyła na komisję rewizyjną nowych, wykraczających poza ramy ustawowe zadań - co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tego paragrafu uchwały. Powyższe uchybienia organu nadzoru nie zmieniają jednak generalnej oceny, że sprzecznie z treścią art. 16 usp obowiązek powołania w skład komisji rewizyjnej przedstawicieli wszystkich klubów nie został zrealizowany, a stopień integralności postanowień uchwały uzasadniał stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.