II SA/Ke 135/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.),, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [....] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji działającego z upoważnienia Starosty, Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S., z dnia [...] znak: [...], w sprawie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K.-G. w wysokości 728,08 zł - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] o numerze wyżej podanym, Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. ustalił odpłatność za pobyt A. C. w Domu dla Osób Starych w K. - G., w kwocie 728,08 zł, potrąconą z emerytury wypłacanej przez ZUS. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że w związku ze zmianą kwoty emerytury wypłaconej przez ZUS, zostaje zmieniona odpłatność za pobyt A. C. w Domu dla Osób Starych w K. - G., którą ustala się miesięcznie w wysokości 200 % kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, jednak nie więcej niż 70 % dochodu. Od tej decyzji w dniu 18 listopada 2005r. odwołanie wniósł A. C. podnosząc, iż decyzję organu I instancji otrzymał od pracownika socjalnego dopiero w dniu 14 listopada 2005r. Skarżący wnosząc o uchylenie tej decyzji z powodu jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt. 2 i 7 k.p.a., zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności z powodu ciężkiego naruszenia prawa, co polega na zupełnym pominięciu w jej uzasadnieniu kwoty pobieranej emerytury, od której Kierownik PCR ustalił odpłatność w wysokości 70 % netto tejże kwoty, określając tę odpłatność na 728,08 zł. Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w związku z brakiem daty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, gdzie widnieje tylko nieczytelna parafa, uznało odwołanie A. C. za wniesione w ustawowym terminie. Kolegium przyznało również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieczytelne i nie zawiera wskazania kwoty świadczenia emerytalnego, jako podstawy naliczenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Jednakże wady te zostaną wyeliminowane przez Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji. Wskazując na art. 4 ust. 1 pkt. 1 oraz na art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, ustalił, iż odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70 % emerytury netto (1040,11 zł emerytura netto zgodnie z decyzją ZUS), to kwota 728,08 zł. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, zgodne z obowiązującymi w dacie wydania decyzji stanem prawnym i zaistniałym wówczas stanem faktycznym, a także ze stanem prawnym obecnie obowiązującym. W ocenie organu odwoławczego sprawą zgoła odmienną, jest kwestia technicznego pobierania tej opłaty za pośrednictwem ZUS, który w oparciu o obowiązujące go przepisy o emeryturach i rentach potrąca 65 % świadczenia A. C. w kwocie 762,82 zł. tytułem tej opłaty i w całości kwotę tę przekazuje do Domu Pomocy Społecznej w K. - G.. Różnicę w kwocie 34,74 zł. Dyrektor tego domu winien comiesięcznie zwracać A.C.. W skardze na tę decyzję A.C. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ze względu na obrazę art. 156 par. 1 pkt. 2 i 7 k.p.a., ponieważ została ona wydana na podstawie przestępstwa. Skarżący zarzucił, iż na kopii decyzji organu I instancji zalęgającej w aktach sprawy dokonano poświadczenia nieprawdy, co do okoliczności mającej znaczenie prawne poprzez antydatowanie jej i na tę okoliczność zawnioskował ekspertyzę grafologiczną z opinii biegłego sądowego. Skarżący ponadto zarzucił, że ukrywanie przed nim przez okres około dwóch lat decyzji organu I instancji przez pracownika DPS A. K., miało na celu przywłaszczenie nadwyżki 34,74 zł. miesięcznie, co daje obecnie kwotę 1370,96 zł. wraz z odsetkami. Kwota ta powinna być skarżącemu natychmiast zwrócona przez Dyrektora DPS w K.-G.. Skarżący podważa również stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, a dotyczące usunięcie przez ten organ wady uzasadnienia decyzji organu I instancji. Organ Odwoławczy nie znajdując warunków do uwzględnienia zarzutów skargi w całości, wnosił o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując swoje stanowisko, które zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając, co do zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270). prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa procesowego w szczególności przepisu art. 7 i 77 § 1 kpa, które stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ust. 1 c ustawy p.p.s.a. Organ II instancji właściwie - w przeciwieństwie do zarzutów skargi - zajął się podstawowymi dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiami i ustalił, że przesłanki określone w art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), powołanej przez organ pierwszej instancji jako podstawa materialnoprawna swojej decyzji zostały spełnione, dokonując przy tym oceny materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a. i uzasadniając decyzję zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Istotną dla skarżącego kwestią było prawidłowe ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, czyli zgodnie z warunkami określonymi w art. 35 ust. pkt. 1 cyt. ustawy, bowiem wówczas, można twierdzić, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Jak zatem wynika z prawidłowych ustaleń organu odwoławczego, skarżącemu zgodnie z decyzją ZUS przysługuje począwszy od 1 marca 2004r. świadczenie emerytalne po waloryzacji w wysokości 1173,57 zł brutto, a po odjęciu zaliczki na podatek i składki na ubezpieczenie zdrowotne kwota świadczenia wynosi 1040,11 zł. netto. Zatem odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70 % emerytury netto, to kwota 728,08 zł. Jak wynika z analizy akt, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest w tym zakresie ustaleń faktycznych, a to stanowi o naruszeniu przepisu art. 107 par. 3 k.p.a. Sąd podzielił trafność decyzji organu II instancji i stanął na stanowisku, że błędne uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie może mieć wpływu na ostatecznie zgodne z prawem rozstrzygnięcie. (por. 2002.02.26 wyrok NSA V SA 162/01 LEX nr 109330 w Warszawie). Ponadto, organ odwoławczy w wyniku odwołania, rozpoznając sprawę ponownie, niejako od nowa, dogłębnie przeanalizował przesłanki materialnoprawne decyzji pierwszej I instancji odnośnie ustalonego stanu faktycznego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy ustosunkował się do kwestii wysokości świadczenia emerytalnego skarżącego, jako podstawy naliczenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W skardze zaś skarżący nie kwestionował wysokości ustalonej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, jak również sposobu dokładnego zresztą wyliczenia tej odpłatności przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana bez uchybienia przepisom art. 7, 77 § 1, 107 i 138 k.p.a., zaś uchybienie organu I instancji w zakresie wyżej omówionym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ II instancji, utrzymując w mocy odpowiadającą prawu decyzję organu I instancji, w sposób uzasadniony przepisem art. 138 par. 1 k.p.a. zajął się wyjaśnieniem podstawy faktycznej rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, która ma istotne znaczenia dla oceny wysokości zobowiązań obciążających skarżącego za przebywanie w Domu Osób Starych w K. - G.. Należy podnieść, iż kwestie dotyczące sposobu pobierania odpłatności i jej potrącania przez ZUS ze świadczenia emerytalnego skarżącego, a także zwrotu nadpłaty to czynności pozostające poza zakresem rozstrzygnięcia decyzji administracyjnych organów obu instancji w sprawie ustalenia wysokości odpłatności i dlatego nie mogą być przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonywanej w granicach zakreślonych przepisem art. 134 ustawy - p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze, a dotyczącego obrazy art. 156 par. 1 pkt. 2 i 7 k.p.a. należy stwierdzić, iż organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z art. 138 par. 1 k.p.a., a nie może w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a., mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego. W wypadku, zatem gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. może jedynie uchylić i zmienić decyzję (np. w razie rażącego naruszenia prawa, czy gdy wykonanie decyzji powodowałoby czyn zagrożony karą, czy gdyby zawierała wadę powodująca nieważność z mocy prawa) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji (np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości, res iudicata, czy gdy decyzję skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie) - patrz: Komentarz do kpa B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C.H. Beck Warszawa 1998. W wyroku NSA z dnia 12 marca 1981 r. (sygn. akt SA 472/81) wypowiedziano pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kpa, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest stosowanie w takim przypadku art. 156 § 1 k.p.a., normującego sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 kpa są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Należy, więc przyjąć, że zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy na podstawie złożonego przez skarżącego odwołania rozpoznał prawidłowo sprawę w trybie odwoławczym określonym art. 138 k.p.a. i nie miał potrzeby rozpatrywania tej sprawy na podstawie przepisów art. 156 k.p.a. w związku z art. 157 k.p.a., czyli w trybie szczególnym, pozainstancyjnym, wdrażanym w przypadku decyzji ostatecznych. W postępowaniu odwoławczym takie okoliczności mogą być wszakże traktowane jedynie jako elementy pomocnicze w ocenie prawidłowości postępowania w pierwszej instancji przy ocenie poprawności zaskarżonej decyzji, w żadnym zaś razie nie mogą one stanowić przesłanki orzekania w sprawie, bo te określa wyłącznie art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy nie działa jako organ rozpoznający równocześnie sprawę w trybie zwykłym (instancyjnym) i w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, albowiem nie może jednocześnie rozpoznawać sprawy "starej" (na skutek odwołania) oraz sprawy "nowej" (w jednym z trybów nadzwyczajnych)- (Borkowski J.glosa P OSP 1995/6/123 - t.2 Glosa do wyroku NSA z dnia 13 października 1992 r., SA/Wr 795/92.) Odnosząc się do zarzutu poświadczenia nieprawdy, co do autentyczności podpisu własnoręcznego skarżącego na kopii decyzji jak i daty wydania tej decyzji oraz wniosku dowodowego z opinii grafologa zawartego w skardze, należy uznać je za niemające znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia decyzji obu instancji. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło, iż w związku z brakiem daty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, gdzie widnieje tylko nieczytelna parafa, uznało, z korzyścią dla skarżącego, że wniósł on odwołanie w ustawowym terminie określonym w art. 129 par. 1 i 2 k.p.a. Okoliczność, zatem bezsporna niewymagająca udowodnienia w sposób określony przepisami art. 75 par.1 k.p.a., a to oznacza, iż w przyjętym przez organ odwoławczy stanie faktycznym zbędny jest wnioskowany przez skarżącego dowód z opinii biegłego grafologa. W ocenie Sądu w zakresie terminowości wniesienia przez skarżącego odwołania organ odwoławczy zgodnie z art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, nie ma, zatem konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, a zatem w tym zakresie nie stwierdza się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę należało oddalić.