II SA/Ke 135/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi Ł. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 17.12.2008r., zmienionym w dniach 30.03.2009r. i 7.09.2009r. Ł.Ł. domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie zbiornika bezodpływowego ścieków sanitarnych i studni kopanej na części działki nr 200 w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A – przy ul. B. w K. W toku prowadzonego postępowania pismem z dnia 1.04.2009r. Prezydent Miasta zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zbadanie legalności wnioskowanego do rozbudowy budynku mieszkalnego. W odpowiedzi z dnia 8.06.2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż na części działki nr 200 istnieje stały obiekt budowlany, a obecny podczas kontroli M.Ł. okazał dokumenty związane z jego remontem. Ponadto, pismem z dnia 1.04.2009r. organ I instancji zwrócił się do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii usytuowania budynku mieszkalnego na mapie ewidencyjnej i zasadniczej. W odpowiedzi z dnia 18.05.2009r. wskazano, iż na mapie zasadniczej – do czasu rozpoczęcia w 2006r. prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, polegających na założeniu ewidencji budynków w obrębie 0021 – przedmiotowy budynek był wykazany jako "budynek w ruinie", oznaczony symbolem "r". Natomiast w wyniku prac modernizacyjnych wykonano aktualizację mapy zasadniczej w zakresie dotyczącym budynków, w wyniku której nastąpiła zmiana funkcji przedmiotowego budynku na "m" (funkcja mieszkalna). Jednak wobec treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.12.1999r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. nr 112, poz. 1317 ze zm.) w/w obiekt nie spełniał kryteriów budynku, dla którego zakłada się arkusz danych ewidencyjnych budynków. Decyzją z dnia 15.10.2009r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji – na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż dla terenu objętego wnioskiem inwestora nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowy wniosek spełnia wszystkie wymogi ustawowe. W szczególności zostały spełnione wymogi w zakresie zabudowy sąsiednich działek, położonych wzdłuż tej samej drogi publicznej, zrealizowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, jako kontynuacji parametrów, cech zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy działki. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.D. wskazała na liczne uchybienia w postępowaniu dotyczącym remontu przedmiotowego budynku podkreślając, iż sprawę tą organ I instancji prowadził pod sygnaturą dotyczącą ustalenia warunków zabudowy, wprowadzając do akt dokumenty z datą wsteczną. Ponadto dokumenty dotyczące remontu zgromadzono w aktach sprawy dopiero po złożeniu przez Państwa D. zastrzeżeń dotyczących symboli na mapie zasadniczej i wskazaniu innych uchybień. Skarżąca podkreśliła, iż wbrew przepisom i niezgodnie z prawdą starano się udokumentować istnienie budynku mieszkalnego na działce o nr 200 przy ul. B. w K. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 30.12.2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując jednocześnie na naruszenie w postępowaniu I – instancyjnym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Mianowicie, pomimo zwrócenia się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta nie został – zdaniem Kolegium – wyjaśniony jednoznacznie stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Skoro zmiany w ewidencji budynków nie powstały w sposób przewidziany prawem, to organ I instancji obowiązany był podjąć skuteczne działania w celu wyeliminowania powstałych błędów. Tymczasem w niniejszej sprawie bezpodstawnie uznano nadesłane wyjaśnienia za wystarczające i zaniechano podjęcia dalszych działań w celu dogłębnego wyjaśnienia istotnych okoliczności. Ponadto, nie wyjaśniono kwestii legalności wnioskowanego do rozbudowy budynku mieszkalnego oraz jego funkcji użytkowej. Stało się tak pomimo, iż teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy położony jest w strefie ochronnej ujęcia wody podziemnej K. – na terenie ochrony pośredniej, ustanowionej rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nr 5/2005 z dnia 28.08.2005r. (Dz. Urz. Województwa nr 220, poz. 2610). W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył § 4 ust. 2 pkt 10 oraz § 4 ust. 3 pkt 2 i 3 w/w rozporządzenia argumentując, iż na przedmiotowym terenie nie jest możliwe sytuowanie nowych budynków mieszkalnych, a zwiększenie powierzchni zabudowy dopuszczalne jest jedynie w przypadku istniejącego już budynku mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję dnia 30.12.2009r. Ł.Ł. podniósł, że na skutek skarg Państwa D. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę istniejącego budynku na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, iż jakkolwiek sprawa remontu była przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego, to nie podjął on żadnych działań. Ponadto fakt istnienia budynku mieszkalnego na działce nr 200 jest – zdaniem strony – bezsporny, co mają potwierdzać przedstawiona opinia techniczna oraz rys historyczny budynku. W skardze zarzucono także pośpiech przy wydawaniu zakwestionowanej decyzji, którą podjęto w tym samym dniu, kiedy zostało złożone pismo zawierające stanowisko Z.D. w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przezeń postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, iż opisana sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy. Uchybienia proceduralne w postępowaniu I –instancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły bowiem zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym poprzez użycie art. 136 k.p.a. Zastosowanie powyższego trybu pozostawałoby bowiem w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. – z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wynika to z faktu, iż istota przedmiotowej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 20.05.1998r., sygn. akt: IV SA 2058/97, niepubl.) Skoro zatem decyzja kasacyjna może być wydana wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie przeprowadza wówczas merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej I instancji. Jest tak dlatego, iż decyzja organu I instancji wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. W tym miejscu należy przytoczyć przepis art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji. Cytowany przepis stanowi uszczegółowienie ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Ze sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej (materialnej) wynika bowiem obowiązek organów administracji publicznej podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Konkretyzację powołanej zasady stanowi treść art. 77 § 1 k.p.a., który obliguje organy do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i wnikliwego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Powyższe jest ściśle skorelowane z regulacją zawartą w art. 80 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jednocześnie prowadzenie postępowania w opisany sposób stanowi zabezpieczenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Mając na uwadze treść cyt. przepisów stwierdzić trzeba, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało na uchybienia w ich stosowaniu, jakich dopuścił się Prezydent Miasta w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy na wniosek Ł.Ł. Po pierwsze, organ I instancji nie wyjaśnił kwestii legalności wnioskowanego do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku znajdującego się na działce nr 200 przy ul. B. w K. Stało się tak pomimo skierowania w dniu 1.04.2009r. odpowiedniego wezwania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W piśmie z dnia 8.06.2009r. (k. 174 akt administracyjnych) organ nadzoru budowlanego nie udzielił bowiem jakiejkolwiek informacji na temat legalności przedmiotowego budynku. Z tego też względu za niezasadny należy uznać argument skargi dotyczący braku zastrzeżeń organu nadzoru budowlanego co do przedmiotowego budynku. Podnieść jednocześnie trzeba, iż zgłoszenie remontu w/w obiektu, okazane podczas przeprowadzonej w dniu 8.06.2009r. kontroli, w żaden sposób nie może decydować w kwestii tego, czy cały budynek został wybudowany zgodnie z prawem. W związku z powyższym, jak słusznie zauważyło Kolegium, obowiązkiem organu I instancji było ponowne skierowanie odpowiedniego wezwania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w przypadku braku stosownego odzewu – wyegzekwowanie jednoznacznej odpowiedzi. Po drugie, Prezydent Miasta w żaden sposób nie ustosunkował się do informacji zawartych w piśmie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta z dnia [...] (k. 165 akt administracyjnych). Mianowicie, z przywołanego pisma wynika, iż zmiana symbolu funkcji przedmiotowego budynku w ewidencji gruntów i budynków z "r" (budynek w ruinie) na "m" (budynek mieszkalny) – powstała w wyniku prac prowadzonych przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Stało się tak pomimo, iż zdaniem Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta przedmiotowy budynek nie spełniał kryteriów budynku, dla którego zakłada się arkusz danych ewidencyjnych budynków – z uwagi na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.12.1999r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. nr 112, poz. 1317 ze zm.). W świetle wskazanych ustaleń brak podstaw, aby przyjąć – jak chce tego strona skarżąca – iż fakt istnienia budynku mieszkalnego jest bezsporny. Przytoczonych powyżej nieprawidłowości organ I instancji zdaje się w ogóle nie dostrzegać, bezkrytycznie akceptując dane wprowadzone do ewidencji gruntów. Tym samym, wobec braku podjęcia czynności celem usunięcia opisanych nieprawidłowości, Prezydent Miasta naruszył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Po trzecie, ustalenie spornej pomiędzy stronami okoliczności, czy na terenie objętym wnioskiem istnieje budynek o funkcji mieszkalnej, czy też nie, ma zasadnicze znaczenie wobec treści rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nr 5/2005 z dnia 28.08.2005r. (Dz. Urz. Województwa nr 220 poz. 2610). Kwestii tej organ I instancji również nie dostrzega. Tymczasem zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 10 w/w rozporządzenia na obszarze o powierzchni 634,6 ha terenu ochrony pośredniej, w granicach przedstawionych na mapie w skali 1:5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia oraz w załączniku nr 2a, ze względu na zwiększone zagrożenie wód podziemnych oprócz zakazów wymienionych w ust. 1 wprowadza się m.in. zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych poza terenami przeznaczonymi na ten cel przedstawionymi na mapie w skali 1:5000, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Jednocześnie stosownie do § 4 ust. 3 pkt 2 i 3 cyt. rozporządzenia na obszarze o powierzchni 634,6 ha terenu ochrony pośredniej, w granicach przedstawionych na mapie w skali 1:5000, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia oraz w załączniku nr 2a, wprowadzono ograniczenie dla istniejących budynków mieszkalnych posadowionych na terenach innych niż wyznaczone dla budownictwa mieszkaniowego poprzez zakaz zwiększania ich powierzchni powyżej 120 m2 powierzchni zabudowy. Treść cyt. regulacji prowadzi do konkluzji, iż na terenie objętym wnioskiem inwestora niedopuszczalne jest wznoszenie nowych budynków mieszkalnych, a możliwe jest jedynie zwiększenie powierzchni zabudowy istniejącego już budynku mieszkalnego. Powyższa okoliczność musi zostać przez organ I instancji ustalona w sposób niebudzący wątpliwości – na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie opisane powyżej uchybienia są, zdaniem Sądu, tego rodzaju, że nie mogły zostać usunięte przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. – z powodu powołanych na wstępie rozważań prawnych. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uchyliło decyzję I – instancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta. Odnosząc się do zarzutu skargi o "nadmiernym pośpiechu" przy wydawaniu zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić stronie, iż organy administracji publicznej są obowiązane do przestrzegane zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Z kolei stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt administracyjnych wynika, iż odwołanie zostało przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 3 grudnia 2009r., a decyzję wydano w dniu [...] – po wnikliwym rozpatrzeniu niniejszej sprawy – co przesądza o bezzasadności argumentów skarżącego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.