II SA/Ke 135/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2012r. sprawy ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych oddala skargę. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 23 grudnia 2011r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółki P. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 6 października 2011r. znak: [...] nakazującej wykonanie do dnia 30 listopada 2011r. pasów przeciwpożarowych, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu realizacji obowiązku i ustalił termin jego wykonania na 20 kwietnia 2012r., w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wynika z akt sprawy Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej opisaną wyżej decyzją z dnia 6 października 2011r. działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009r. Nr 12, poz. 68) oraz art. 104 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 8 września 2011r. w nakazał Spółce P. wykonać, w uzgodnieniu z Nadleśnictwem S., pasy przeciwpożarowe oddzielające lasy linii kolejowej [...] W.-C., między S. a S. na wysokości oddziałów leśnych nr 69, 82, 83, 94, 95, 105, 106, 104, 116, 115, 127, 126, 207, 206, 205, 216. Jako podstawę prawną nałożonych obowiązków wskazano art. 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka P. podnosiły, że aktualnie obowiązujące rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz przepisy ustaw do których odsyła § 38 ust. 2 tego rozporządzenia nie zawierają regulacji określających podmioty zobowiązane do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W szczególności podstawy takiej nie daje art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi o prawie zarządcy infrastruktury kolejowej do urządzania i utrzymywania za odszkodowaniem pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, nie nakłada zaś w takim zakresie obowiązku. Zdaniem odwołującego, wskazana w uzasadnieniu przez organ I instancji norma art. 17 ust. 1 ma charakter zasady generalnej, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej. Reformując kwestionowaną decyzję w części Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej przytoczył brzmienie § 38 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w którym określono, że linię kolejową oddziela się za pomocą pasów przeciwpożarowych oraz art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m.in. ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Zdaniem organu powołany przepis art. 17 ust. 1 pkt 3 nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełniania warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że źródłem zagrożenia przeciwpożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, jest ruch kolejowy, w szczególności proces hamowania pociągu, w czasie którego bezpośrednim zagrożeniem powstania pożaru są rozżarzone cząstki stali w postaci snopów iskier mechanicznych. Zarządca infrastruktury kolejowej w celu zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego posiada wynikające z art. 55 i 56 ustawy o transporcie kolejowym prawo do korzystania z nienależących do niego gruntów celem prowadzenia na nich prac niezbędnych do prawidłowego urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 23 grudnia 2011r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka P. żądając stwierdzenia nieważności obu rozstrzygnięć, jako wydanych bez podstawy prawnej. Skarżąca Spółka podtrzymała argumentację podniesioną w odwołaniu, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010r. kwestia podmiotów odpowiedzialnych za utrzymywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż obszarów leśnych była uregulowana w treści § 34 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563), natomiast takiej regulacji nie zawiera aktualne rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2010r. Ostatnio wymieniony akt w tej materii odsyła do przepisów ustaw wymieniowych w § 38 ust. 2 tj. ustawy o lasach, o transporcie kolejowym i ochronie przeciwpożarowej. Celem zamierzonej zmiany rozporządzenia miała być regulacja przedmiotowych obowiązków w przepisach rangi ustawowej, jednakże nowelizacja ustaw w tym zakresie nie nastąpiła. Zdaniem skarżącego wspomniane ustawy nie rozstrzygają więc problemu, które konkretnie podmioty i jakich sytuacjach są zobowiązane do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co prowadzi do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym istnieje luka prawna w tym zakresie. Podkreślono, że art. 55 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2011r. przewiduje jedynie prawo, a nie obowiązek zarządcy infrastruktury urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W ocenie skarżącej przy braku precyzyjnej regulacji prawnej taki obowiązek można na zasadzie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach przypisać właścicielom lasu, albowiem są oni zobowiązani do trwałego użytkowania lasów i zapewnienia ich ciągłości użytkowania, a w szczególności do: pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, na kim spoczywa obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych usytuowanych wzdłuż torów kolejowych i w konsekwencji ocena, czy nakładając powyższy obowiązek na skarżącego, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej działał zgodnie z prawem. Poza sporem jest bowiem, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej m.in. do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej, Dz.U z 2009r., Nr 12, poz. 68 ze zm.). Skarżąca Spółka kwestionując zasadność nałożenia na nią obowiązku wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych powołuje się na to, że w odróżnieniu od rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563), które w § 34 ust. 3 pkt 2 wyraźnie nakładało powyższy obowiązek na właścicieli linii kolejowych, w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu rozstrzygającego ten problem. Istotnie przepis § 38 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010r. (Dz.U Nr 109, poz. 719) w sprawie ochrony przeciwpożarowej nakazuje oddzielać lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu, od tych obiektów, pasami przeciwpożarowymi utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok (ust. 1), jednakże nie określa jednoznacznie sposobu wykonywania tych pasów ani nie wskazuje podmiotów obowiązanych do ich urządzania i utrzymywania, stwierdzając jedynie (ust. 2), że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. Nr 58, poz. 405 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955). Przepisy te również jednak nie wskazują podmiotów odpowiedzialnych za urządzenie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych. Tym niemniej z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). wynika obowiązek osób fizycznych, osób prawnych, organizacji lub instytucji korzystających ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu zabezpieczania ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007, Nr 16, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m.in. ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Ten dość ogólny przepis pozwala jednak w powiązaniu z art. 55 ust. 1 ustawy w sposób dostateczny ustalić podmiot obowiązany do wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie (art. 4 pkt 7 ustawy). Infrastrukturę kolejową stanowią linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), liniami kolejowymi zarządza Spółka P. będące zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. W myśl art. 55 ust. 1 ustawy zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem m.in. urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3). Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Z brzmienia art. 55 ust. 1 ustawy wynika więc, że pasy przeciwpożarowe na gruntach sąsiadujących z linią kolejową urządza i utrzymuje zarządca infrastruktury kolejowej. Przepisy art. 55 ust. 2 i 3 ustawy zasady tej nie modyfikują, gdyż nie określają one podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów, lecz wskazują jedynie podmiot obowiązany do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem tych czynności (w tym do wypłaty ewentualnego odszkodowania). Nawet w sytuacji określonej w art. 55 ust. 3 ustawy, kiedy to wspomniane koszty obciążają właścicieli gruntów, powinność wykonania pasów spoczywa nadal na zarządcy infrastruktury, który w takim przypadku będzie mógł jedynie dochodzić od właścicieli gruntów zwrotu poniesionych kosztów. W świetle powyższego zawarty w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zwrot "ma prawo" odnosi się do cywilnoprawnego uprawnienia zarządcy infrastruktury kolejowej do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji publicznoprawnego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, tj. zapewniania właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przyjęcie stanowiska przeciwnego, tj. zakładającego brak obowiązku urządzania pasów przeciwpożarowych przez zarządcę infrastruktury kolejowej i nałożenie go na inny podmiot (np. właściciela lasu) podważałoby sens wprowadzania regulacji z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy. Nasuwa się bowiem pytanie po co racjonalny ustawodawca przyznał zarządcy infrastruktury kolejowej takie uprawnienie, skoro obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych ciąży na innym podmiocie. Stanowisko powyższe zbieżne jest z jednolitym jak dotąd stanowiskiem sądów administracyjnych orzekających w sprawach nałożenia na Spółkę P. obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych. Nie można również pominąć okoliczności, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położnych wzdłuż szlaków kolejowych jest ruch kolejowy, w szczególności proces hamowania pociągu. Logicznym jest zatem, że to na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i czerpiącym zyski z jego organizowania spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej. Wbrew twierdzeniom Spółki art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2011r., Nr 12, poz. 59 ze zm.) nie nakłada na właściciela lasu obowiązku wykonania pasów oddzielających las od linii kolejowej. Zobowiązuje go wprawdzie do ochrony przeciwpożarowej, mieszczącej się w ramach czynności pielęgnacji i ochrony lasu, jednakże wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. Nr 58, poz. 405 ze zm.) nie odnosi się do pasów przeciwpożarowych przy szlakach kolejowych. Spośród wskazanych tam 4 kategorii pasów przeciwpożarowych żaden nie jest pasem oddzielającym las od linii kolejowej. Do urządzenia i utrzymania takich pasów nie jest zatem zobowiązany podmiot władający lasem. W świetle powyższego ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.