II SA/Ke 136/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2016r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia 27 września 2016r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 12 listopada 2015r. Burmistrz Miasta i Gminy K. zwrócił się do Starosty o stwierdzenie prawomocności decyzji Naczelnika Gminy K. nr [...] z 1976r. w sprawie zezwolenia Fabryce P. na budowę: zewnętrznej sieci wodociągowej, zewnętrznej sieci, sanitarnej, zewnętrznej sieci technologicznej, linii WN 15 kV, linii kablowej teletechnicznej na nieruchomościach położonych w miejscowości K.. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy, uchyliło postanowienie organu I instancji z dnia 6 maja 2015r. o odmowie wydania zaświadczenia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście . Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano na brak zbadania kwestii brakujących dokumentów oraz konieczność wystąpienia do Urzędu Wojewódzkiego o wyjaśnienie, czy toczyło się postępowanie odwoławcze w stosunku do ww. decyzji, jak również zbadanie skorowidza imiennego osób będących stronami postępowań, prowadzonych przez organ wojewódzki. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji pismem z dnia 28 lipca 2016r. zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego o wyjaśnienie czy toczyło się postępowanie odwoławcze w stosunku do ww. decyzji oraz zbadanie skorowidza imiennego osób będących stronami w postępowaniu dotyczącym wydania ww. decyzji. W tym zakresie uzyskano odpowiedź, że: - w zasobach archiwum nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy, w wyniku czego brak jest możliwości udzielenia żądanych informacji, - wnikliwa analiza posiadanych spisów spraw prowadzonych przez Urząd nie potwierdziła, aby sprawa ww. decyzji była przedmiotem rozpatrywania, co jednak nie przesądza, iż ww. decyzja nie była rozpatrywana w trybie odwoławczym. Ponadto organ I instancji pismem z dnia 4 sierpnia 2016r. zwrócił się do Archiwum Państwowego o odszukanie i wykonanie odpisu ww. decyzji – w wyniku czego uzyskano odpowiedź, że przeprowadzona kwerenda w zespołach archiwalnych nie dała w tym zakresie żadnego rezultatu. Mając na uwadze powyższe Starosta, działając na podstawie art. 217 w zw. z art. 218 § 2 i art. 219 K.p.a., postanowieniem z dnia 27 września 2016r. odmówił wydania zaświadczenia w sprawie stwierdzenia ostateczności decyzji nr [...] Naczelnika Gminy K. z 1976r. w sprawie zezwolenia Fabryce P. na budowę: zewnętrznej sieci wodociągowej, zewnętrznej sieci, sanitarnej, zewnętrznej sieci technologicznej, linii WN 15 kV, linii kablowej teletechnicznej na nieruchomościach położonych w miejscowości K.. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła Gmina K., podnosząc że ujawnione dowody pozwalają na stwierdzenie, iż decyzja wydana w sprawie o nr [...] przez Naczelnika Gminy K. jest prawomocna. O wskazanej okoliczności świadczy wniosek o czasowe ograniczenie praw rzeczowych właścicieli i użytkowników posiadłości rolnych "A." Kombinat M. z dnia 15 września 1976r. oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania o ograniczeniu praw rzeczowych z dnia 11 listopada 1976r. Ponadto w przedstawionym dzienniku budowy nr 1 widnieje wpis z dnia 21 października 1977r. o przekazaniu ww. decyzji nr [...], co świadczy o tym, że rozstrzygnięcie to było podstawą wykonania, a tym samym musiało być prawomocne. Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdziło że organ I instancji podjął działania celem uzyskania informacji potwierdzających ostateczność ww. decyzji z 1976r. w dostępnych zbiorach ewidencji, rejestrach, wykazach, zbiorach dokumentów lub zbiorach danych utrwalanych innymi technikami, będących w posiadaniu organu. Pomimo tego w toku postępowania wyjaśniającego nie odnaleziono dokumentów potwierdzających, że przedmiotowe rozstrzygnięcie posiada walor ostateczności. Podkreślono przy tym, że Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie ze wskazaniami zawartymi w postanowieniu z dnia 21 lipca 2016r. Wobec poczynionych w tym zakresie ustaleń nie było możliwe wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Nie odnaleziono bowiem dokumentów potwierdzających, że decyzja posiada walor ostateczności, w szczególności jej oryginału lub kopii w zasobach geodezyjnych (operaty inwentaryzacyjne, zmiany danych w ewidencji gruntów, inne), zgromadzonych w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 2015r. o sygn. akt CSK 107/14 dziennik budowy nie spełnia cech dokumentu urzędowego ani w rozumieniu K.p.c. (art. 244) ani K.p.a. (art. 76 § 1). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Gmina K., zarzucając decyzji Kolegium naruszenie. art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: 1) nieuwzględnienie materiału dowodowego, który pozostawał w dyspozycji organu w postaci zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 11 listopada 1976r., wniosku z dnia 15 września 1976r. oraz dziennika budowy nr 1, w którym zostało ujawnione rozstrzygnięcie o rozpoczęciu budowy; 2) niezwrócenie się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czy w jego zasadach archiwalnych nie znajdują się informację o zakończeniu budowy na mocy decyzji Naczelnika Gminy K. nr [...] z 1976r. w sprawie zezwolenia Fabryce P. na budowę: zewnętrznej sieci wodociągowej, zewnętrznej sieci sanitarnej, zewnętrznej sieci technologicznej, linii WN 15 KV, linii kablowej teletechnicznej na nieruchomościach położonych w miejscowości K.. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w zażaleniu oraz podkreśliła, że organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do ustalenia, gdzie znajdują się przedmiotowe akta i je pozyskać, albo skompletować w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie jej wniosku. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wyczerpano wszystkich możliwości pozyskania dokumentów. Mając na względzie powyższe strona wniosła o uchylenie postanowień organu I i II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Tym samym sąd administracyjny bada zgodność z prawem całego postępowania administracyjnego i prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd, kontrolując w ramach zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdza że doszło do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną utrzymanego w mocy przez Kolegium postanowienia organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia w sprawie stwierdzenia ostateczności decyzji nr [...] Naczelnika Gminy K. z 1976r. w sprawie zezwolenia Fabryce P. na budowę: zewnętrznej sieci wodociągowej, zewnętrznej sieci, sanitarnej, zewnętrznej sieci technologicznej, linii WN 15 kV, linii kablowej teletechnicznej na nieruchomościach położonych w miejscowości K. stanowiły przepisy art. 217 w zw. z art. 218 § 2 i art. 219 K.p.a. Regulacje te zamieszczone są w Dziale VII K.p.a., zatytułowanym: "Wydawanie zaświadczeń", dotyczącym warunków wydawania zaświadczeń przez organ administracji publicznej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym; w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 i nast. K.p.a. – którego wydania w niniejszej sprawie żąda Gmina K. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008r. o sygn. akt II SA/Kr 606/08). Zgodnie z przywołanym art. 217 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Spełnienie tej ostatniej przesłanki przez Gminę K. jest niesporne. Z kolei stosownie do treści art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak wynika z art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przepis ten, stanowiąc o obowiązku podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego, nie wprowadza ograniczeń dowodowych, a zatem nie wprowadza ograniczenia, że dla potwierdzenia faktu lub stanu prawnego może organ wykorzystać dokumentację czynności innego organu administracji publicznej, czy też przesłuchać świadków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015r. o sygn. akt II OSK 160/14, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej tego Sądu). W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że w postępowaniu prowadzonym w ww. trybie zastosowanie w pełni znajdują przepisy K.p.a. ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązki podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Analizując akta administracyjne niniejszej sprawy oraz treść rozstrzygnięć organów obu instancji nie budzi wątpliwości Sądu brak spełnienia powyższych wymogów. W niniejszej sprawie przedmiotem zaświadczenia jest potwierdzenie stanu prawnego dotyczącego przysługiwania przymiotu ostateczności decyzji Naczelnika Gminy K. nr [...] z 1976r. w sprawie zezwolenia Fabryce P. na budowę: zewnętrznej sieci wodociągowej, zewnętrznej sieci, sanitarnej, zewnętrznej sieci technologicznej, linii WN 15 kV, linii kablowej teletechnicznej na nieruchomościach położonych w miejscowości K.. Przymiot ostateczności ww. decyzji wynikał z regulacji prawnej art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960r. nr 30, poz. 168 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy K. z 1976r. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogę być uchylone lub zmienione tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. W tym zakresie, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowe, podkreślić trzeba, że potwierdzenie przymiotu ostateczności decyzji następuje na podstawie akt sprawy. Akta sprawy to akta, które znajdują się w posiadaniu organu, natomiast w przypadkach gdy – tak jak w niniejszej sprawie – z powodu upływu czasu nie są w posiadaniu organu, organ obowiązany jest w wyniku czynności wyjaśniających potwierdzić stan prawny – przymiot ostateczności decyzji. Potwierdzenie tego stanu prawnego nie jest ustaleniem stanu faktycznego sprawy w celu przeprowadzenia autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki – lecz potwierdzeniem na podstawie akt sprawy, czy ze względu na niewykorzystanie prawa odwołania, decyzja nabyła przymiot ostateczności. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne pozbawienie jakiegokolwiek podmiotu prawa do zaświadczenia potwierdzającego stan prawny – przez uchylenie się od podjęcia czynności wyjaśniających, w zakres których wchodzi też przyjęcie domniemania przymiotu ostateczności decyzji. Jeżeli nie jest bowiem podważony fakt wydania decyzji, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nienaruszającego przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015r. o sygn. akt II OSK 156/14, dostępny j.w.). Uprzednio należy jednak wyczerpać wszelkie możliwości ustalenia, czy przedmiotowa decyzja została zaskarżona w trybie odwoławczym – który to wymóg nie został w niniejszej sprawie spełniony. Co prawda, jak wynika z akt administracyjnych, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że: - w księgach wieczystych nie ujawniono przedmiotowej decyzji, - rozstrzygnięcie to nie było podstawą aktualizacji danych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, - w zasobach archiwalnych Urzędu Wojewódzkiego nie odnaleziono żadnych dokumentów przedmiotowej sprawy, - po szczegółowej kwerendzie w Archiwum Państwowym nie odnaleziono przedmiotowej decyzji. Jednak w podjętych rozstrzygnięciach organy obu instancji ograniczyły się do wskazania na brak dokumentów potwierdzających walor ostateczności przedmiotowej decyzji – co uzasadnia, ich zdaniem, odmowę wydania żądanego zaświadczenia dotyczącego ostateczności decyzji z 1976r. udzielonej w sprawie zezwolenia na budowę. Tym samym odniesiono się zasadniczo jedynie do przedstawionej wyżej części prowadzonego postępowania dowodowego, nie rozpatrując natomiast całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, mogących mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania. W szczególności, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, wskazać trzeba, że organy nie ustosunkowały się do znaczenia, jakie dla kwestii przymiotu ostateczności udzielonego zezwolenia na budowę (przedłożonego na k. 2) mają, przedstawione przy wniosku z dnia 12 listopada 2015r.: - wniosek o czasowe ograniczenie praw rzeczowych właścicieli i użytkowników posiadłości rolnych "A." Kombinat M. z dnia 15 września 1976r. (k. 8); - zawiadomienie o wszczęciu postępowania o ograniczeniu praw rzeczowych z dnia 11 listopada 1976r. (k. 11). W tym kontekście odniesienie się przez Kolegium jedynie do charakteru prawnego dziennika budowy jako niebędącego dokumentem urzędowym (czego akurat, z uwagi na treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 2015r. o sygn. akt CSK 107/14 LEX nr 1677052, Sąd nie kwestionuje) należy uznać za niewystarczające. Podkreślić przy tym trzeba – na co wnioskodawca konsekwentnie zwraca uwagę w toku całego postepowania – że w przedłożonym dzienniku budowy nr 1 (47/77) widnieje wpis z dnia 21 października 1977r. o przekazaniu decyzji nr [...] "w sprawie wejścia w teren na budowę kolektorów wodnych, sanitarnych i teletechnologicznych" (k. 83-84). Do treści tego dokumentu, zaopatrzonego pieczęcią "Urzędu Gminy w K., woj. [...]" organy w żaden sposób się nie odniosły, pomimo braku rezultatów prowadzonej kwerendy archiwalnych. Tymczasem nawet Sąd Najwyższy podkreśla w ww. orzeczeniu o sygn. akt CSK 107/14, że dziennik budowy jest szczególnego rodzaju dokumentem, jednym z najistotniejszych w procesie budowlanym. Zaznaczyć zarazem trzeba – o czym była już mowa na wstępie rozważań – że przepis art. 218 § 2 K.p.a. nie zawęża prowadzonego w tym trybie postępowania dowodowego jedynie do dokumentów urzędowych. Natomiast organy obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, powołały się na fiasko uzyskania archiwalnych dokumentów urzędowych, bez ustosunkowania się do treści przedstawianych przez Gminę pozostałych środków dowodowych, jedynych dostępnych w sprawie. Tymczasem przepis art. 75 § 1 K.p.a., ustanawiając zasadę, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, wymienia tym zakresie w szczególności m. in. dokumenty – bez rozróżnienia na dokumenty prywatne i urzędowe, z tym że te ostatnie korzystają ze zwiększonej mocy dowodowej (art. 76 K.p.a.). Zważywszy na zasady określone w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w żadnym wypadku nie można jednak przyjąć, że ta ostatnia okoliczność zwalnia organy administracji z obowiązku dokonania analizy treści przedstawianego przez stronę dokumentu prywatnego, zwłaszcza tak istotnego w procesie budowlanym, jak dziennik budowlany. Należy przy tym zwrócić uwagę na specyfikę niniejszej sprawy, dotyczącej ostateczności udzielonego 40 lat temu zezwolenia na budowę inwestycji, co do realizacji której (w październiku 1977r.) wnioskodawca (Gmina K.) przedstawia informacyjny wpis w dzienniku budowy innego przedsięwzięcia. W tym zakresie organy obu instancji nie przeanalizowały związku realizacji pierwszej z ww. inwestycji na przymiot ostateczności wskazanej we wniosku z dnia 12 listopada 2015r. decyzji, która jej dotyczy. Podkreślenia również wymaga, że organy nie przeanalizowały załączonego do wniosku zawiadomienia o wszczęciu postępowania o ograniczeniu praw rzeczowych z dnia 11 listopada 1976r. (k. 11), pomimo że jest to dokument urzędowy (podpisany przez Naczelnika Gminy K.), związany z realizacją planów gospodarczych dotyczących wykonania sieci wodociągowej, technologicznej, elektrycznej oraz teletechnicznej do oczyszczalni ścieków w K., których dotyczy przedmiotowa decyzja. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba – na co słusznie wskazuje strona skarżąca – że w niniejszej sprawie nie zwrócono się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czy w jego zasadach archiwalnych nie znajdują się informację o zakończeniu budowy na mocy decyzji Naczelnika Gminy K. nr [...] z 1976r. W ponownie prowadzonym postępowaniu zostaną wyeliminowane dotychczasowe naruszenia prawa, przy uwzględnieniu wszystkich przedstawionych wyżej uwag. W konsekwencji podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania zaświadczenia zostanie poprzedzone kompleksowym zebraniem i rozważeniem materiału dowodowego – do czego organ w pełni odniesie się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji (pkt I wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku.