II SA/Ke 137/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2010r. sprawy ze skargi S. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 15 stycznia 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora ds. Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 5 listopada 2009r. znak: [...] przyznającą S. S. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności, środków czystości, obuwia i bielizny osobistej w wysokości 200 zł. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że wnioskiem złożonym do protokołu w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w dniu 26.10.2009r. S. S. wystąpił o udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego na żywność, środki czystości, obuwie i bieliznę osobistą. Do wniosku przedłożył zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy potwierdzające, że od dnia 25.11.2008r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Organ pierwszej instancji przyznając wnioskodawcy pomoc w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w kwocie 200 zł miesięcznie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 104, art. 106 ust. 1, 3, 4 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Jednocześnie zaznaczono, że pomoc w zakresie zasiłku celowego została udzielona z urzędu. Od powyższej decyzji odwołał się S. S. zarzucając organowi naruszenie art. 61 § 1 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy w zakresie nie objętym żądaniem zawartym we wniosku z dnia 26.10.2009r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego, do czego organ był nieuprawniony. Nadmienił, że prowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające w sprawie przyznania zasiłku okresowego zostało zakończone wydaniem decyzji w sprawie zasiłku celowego. Zdaniem odwołującego organ naruszył zasady postępowania administracyjnego zobowiązujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez brak uzasadnienia wskazującego ile osób korzysta z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i w jakiej wysokości, jakimi środkami dysponuje ośrodek na te cele, jakimi względami kieruje się przy przyznawaniu tego typu świadczeń. W piśmie uzupełniającym podał, że organ I instancji wydał decyzję w listopadzie, w oparciu o wniosek o przyznanie pomocy złożony w październiku, naruszając tym samym przepisy regulujące przyznanie i wypłatę zasiłku za okres miesiąca kalendarzowego począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Rozpatrujący odwołanie S. S. organ drugiej instancji przytoczył brzmienie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 i 4 cyt. ustawy określających zasady przyznawania i ustalania wysokości zasiłku celowego. Wskazano, że decyzja o odmowie lub przyznaniu prawa do pomocy w formie zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, podejmowaną wyłącznie przez właściwy organ gminy, na tle konkretnych okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu własnych możliwości finansowych. Kolegium przyznało, iż uzasadnienie faktyczne organu I instancji nie w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa, jednakże wskazało na możliwość uzupełnienia w tym zakresie rozstrzygnięcia poprzez uzyskanie stosownych informacji. Kierując się wyjaśnieniami organu I instancji zawartymi w piśmie z dnia 14.01.2010r. podniesiono, że w listopadzie 2009r. pomocą w formie zasiłku celowego objęto 79 osób i rodzin. Wśród 35 osób samotnie gospodarujących 25 stanowiły osoby zamieszkujące samotnie, nie mające wsparcia ze strony rodziny. Wśród osób deklarujących jak wnioskodawca prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego z innymi członkami rodziny, kwoty przyznanych zasiłków celowych wyniosły od 15 do 200 zł. Najwyższą pomoc otrzymał właśnie S. S. Zdaniem Kolegium, dane w zakresie szczegółowego rozdysponowania środków finansowych jakimi dysponował organ I instancji na cele pomocy społecznej świadczą o tym, że organ I instancji przyznając S. S. zasiłek celowy w kwocie 200 zł nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Za bezzasadne organ uznał zarzuty w kwestii nie udzielenia pomocy zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 26.10.2009r. Wyjaśniono bowiem, że materiał dowodowy w sprawie przyznania zasiłku okresowego wymagał uzupełnienia, w związku z tym, uznając zgłoszone we wniosku potrzeby S. S. przyznano mu zasiłek celowy, a następnie decyzją z dnia 24 listopada 2009r. został wnioskodawcy przyznany zasiłek okresowy w wysokości 240 zł miesięcznie na okres od dnia 1.10.2009r. do dnia 31.12.2009r. W tej sytuacji w dacie rozpatrywania odwołania zarzut dotyczący nie wydania decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego stał się bezprzedmiotowy. W uzasadnieniu podkreślono, iż złożenie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego nie stanowiło dla organu I instancji przeszkody do wydania z urzędu decyzji przyznającej zasiłek celowy, ponieważ przepis art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, dopuszcza udzielanie pomocy nie tylko na wniosek ale również z urzędu. Odnośnie podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego świadczenia pieniężne z pomocy społecznej wypłaca się za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek Kolegium wskazało, że powyższa regulacja dotyczy pomocy długofalowej, takiej jak zasiłek stały czy okresowy, nie dotyczy zaś zasiłków celowych. Zasiłki celowe przyznawane są na określony cel a nie na pewien okres. Celem tym w niniejszej sprawie było dofinansowanie zakupu żywności, środków czystości, obuwia i bielizny osobistej, gdyż takie pilne potrzeby strona wskazała we wniosku. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ pierwszej instancji przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 października 2005r. w sprawie progu interwencji socjalnej oraz niepowołania ich w podstawie prawnej decyzji, Kolegium wyjaśniło, że kryteria dochodowe, od których spełnienia uwarunkowane jest przyznanie pomocy społecznej, określa ustawa o pomocy społecznej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył S. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia zasad i reguł procedury administracyjnej. Na wstępie wskazał, iż mimo zwrócenia uwagi Kolegium na nieprawidłowości w działaniu MOPS, potwierdzone wynikami kontroli NIK, organ podejmując rozstrzygnięcie oparł się wyłącznie na informacjach i wyjaśnieniach organu pierwszej instancji zawartych w piśmie z dnia 14.01.2010r. bez dokonania ich weryfikacji. Zdaniem skarżącego wydanie decyzji przyznającej zasiłek celowy w toku postępowania wszczętego na jego wniosek w sprawie przyznania zasiłku okresowego jest sprzeczne z prawem. Ocena sytuacji wnioskodawcy i ocena zasadności wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie zasiłku celowego były czynnościami wewnętrznymi organu, nie skierowanymi do skarżącego i nie stanowiły postępowania administracyjnego. Stwierdził, iż za datę wszczęcia postępowania należy przyjąć datę doręczenia mu decyzji przyznającej zasiłek celowy, albowiem dopiero wówczas organ dokonał pierwszej czynności wobec strony skierowanej na zewnątrz. W ten sposób organ I instancji naruszył art. 61 § 4 k.p.a. nakazujący zawiadomienie wszystkich stron mogących wziąć udział w postępowaniu w charakterze strony. Dodatkowo podniósł, że nie wyraził zgody na takie postępowanie w przedmiocie zasiłku celowego. Decyzję skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie należy uznać za dotkniętą wadą nieważności lub wydaną z naruszeniem prawa. Naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. skarżący upatrywał w niepoinformowaniu o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, braku możliwości dowiedzenia się, jakie okoliczności faktyczne Kolegium będzie brało pod uwagę przy wydawaniu decyzji, nie doręczeniu informacji MOPS z dnia 21.12.2009r. przesłanej do Kolegium, czym pozbawiono go możliwości obrony jego praw naruszając w ten sposób art. 9 kpa. Skarżący na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 129 k.p.c. wniósł o zobowiązanie Kolegium do przedłożenia dowodów w postaci pisemnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu wraz z potwierdzeniem odbioru, doręczenia skarżącemu pisma MOPS z dnia 14.01.2010r., doręczenia skarżącemu powiadomienia o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, iż S. S. nie wnioskował w toku postępowania o zbadanie kwestii niezgodnego z prawem działania kierownictwa MOPS w trybie art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych. Zarzut w tym zakresie, jak również fakt wystąpienia pokontrolnego NIK skarżący podniósł dopiero w skardze. Organ zauważył jednak, że ww. wystąpienie pokontrolne nie dotyczyło świadczeń z zakresu pomocy społecznej będących przedmiotem niniejszego postępowania, lecz świadczeń alimentacyjnych. W kwestii niezawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie zasiłku celowego Kolegium wskazało, że zarzut ten byłby zasadny, gdyby organ działał na niekorzyść strony. W niniejszej sprawie natomiast organ zwiększył pomoc dla skarżącego przyznając mu obok wnioskowanego zasiłku okresowego dodatkowe świadczenie. Z pisma MOPS z dnia 25.02.2010r. wynika ponadto, że zasiłek celowy w kwocie 200 zł został przez skarżącego pobrany już w dniu 5.11.2009r., co przeczy jego twierdzeniom o prowadzeniu postępowania z urzędu wbrew jego woli. Organ przyznał, że skarżący nie otrzymał pisma MOPS z dnia 14.01.2010r., jednakże w tym zakresie Kolegium dokonało pełnych i wyczerpujących wyjaśnień w zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu nie doręczenia pisma MOPS z dnia 21.12.2009r. organ wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu organ pierwszej instancji pisma takiego do Kolegium nie kierował. Przed rozprawą skarżący złożył kolejne pismo procesowe z dnia 17.03.2010r. stanowiące polemikę ze stanowiskiem organu II instancji. Dodatkowo podniósł zarzut udziału tej samej osoby w składach orzekających Kolegium przy wydawaniu decyzji zarówno dotyczącej zasiłku celowego jak i zasiłku okresowego, mimo że jego zdaniem przedmiot tych spraw był tożsamy (świadczenia z pomocy społecznej), dotyczył tej samej strony, a decyzje były oznaczone tymi samymi numerami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Nie zasługują na aprobatę zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. Bezspornie impulsem do udzielenia skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego był jego wniosek w którym zwracał się o udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego na żywność, środki czystości, obuwie i bieliznę osobistą. Żądanie zawarte we wniosku z dnia 26.10.2009r. zostało uwzględnione, o czym świadczy wydanie decyzji z dnia 24.11.2009r. przyznającej S. S. zasiłek okresowy na okres od 1.10.2009r. do 31.12.2010r. w wysokości po 240zł miesięcznie. Przepisy art. 102 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), zwanej dalej ustawą, dopuszczają udzielanie pomocy społecznej nie tylko na wniosek zainteresowanego, ale również z urzędu. W kontekście przesłanek z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, zgodnie z którymi rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i mieścić się w możliwościach finansowych pomocy uznać należy, że organ mając na uwadze konkretne pilne potrzeby skarżącego, rozszerzając zakres udzielonej pomocy nie naruszył ani przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Pobranie z kasy MOPS zasiłku celowego w kwocie 200zł w dniu wydania decyzji tj. 5.11.2009r. jest w istocie potwierdzeniem, że skarżący wyraził zgodę na przyznanie tej formy pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wskazało, że zasiłek celowy, którego materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, powoduje iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika, że skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia mu pomocy społecznej w formie pieniężnej. Należy jednak podkreślić, że wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej podkreślono, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek poczynienia powyższych ustaleń wynika z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2003r., sygn. I SA 3205/02 LEX nr 160209). W tym zakresie zaskarżona decyzja organu drugiej instancji podaje przesłanki, jakimi kierował się organ przyznając zasiłek celowy w wysokości 200 zł. Znajdujące się w aktach sprawy dane dotyczące wysokości środków pieniężnych jakimi dysponował MOPS i wskazujące liczbę osób objętych pomocą, jak również fakt, że przyznano S. S. zasiłek okresowy w kwocie 240 zł miesięcznie na okres od 1.10.2009r. do 31.12.2009r., jednoznacznie świadczą o tym, że organ przyznając skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 200 zł i jednocześnie określając konkretnie przeznaczenie środków finansowych, nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ bowiem wykazał, że wysokość udzielonego skarżącemu zasiłku celowego nie była niższa od świadczeń tego rodzaju udzielonych w tym samym okresie innym osobom ubiegającym się o pomoc i mieściła się w granicach udzielanej przez organ pomocy. Wbrew zarzutom skarżącego nie doszło do naruszenia przepisów art. 10 i art. 81 kpa. Skoro bowiem informacja dotycząca sytuacji finansowej Ośrodka została szczegółowo przedstawiona w treści decyzji Kolegium, a decyzja ta została doręczona Wnioskodawcy to brak dowodu doręczenia skarżącemu pisma z dnia 14.01.2010r. nie jest uchybieniem mającym istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Co się zaś tyczy zarzutu niedoręczenia skarżącemu pisma MOPS z dnia 21.12.2009r. to z uwagi na fakt, że w sprawie zasiłku celowego takie pismo nie było kierowane do Kolegium (tylko w sprawie o zasiłek okresowy) – nie zasługuje on na uwzględnienie. Bezzasadny jest również zarzut niezweryfikowania przez organ odwoławczy informacji udzielonych przez MOPS w kontekście wystąpienia pokontrolnego NIK z października 2009r. Wystąpienie to nie dotyczy bowiem świadczeń z pomocy społecznej będących przedmiotem niniejszego postępowania. Z dokumentu tego wynika, że kontrola dotyczyła wywiązywania się Gminy z zadań na rzecz pomocy osobom uprawnionym do alimentów i co należy podkreślić, pomimo uchybień NIK wyraziła pozytywną ocenę wykonywanych przez Urząd Miasta zadań w tym zakresie. Brak jest podstaw do uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 24 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez niewyłączenie pracownika Kolegium od rozpoznania wniesionego przez S. S. odwołania. Przede wszystkim skarżący nie określił, który z przypadków wyłączenia pracownika organu wymienionych enumeratywnie w § 1 pkt 1 – 7 oraz § 3 art. 24 dotyczy przedmiotowej sprawy. Wskazać również należy, że z samego faktu brania udziału w rozpoznawaniu indywidualnych spraw tej samej strony, choćby zainicjowanych tym samym wnioskiem, nie wynika przesłanka do wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. Rozpoznawanie odwołania od decyzji przyznającej zasiłek celowy, a następnie decyzji przyznającej zasiłek okresowy przez tego samego członka Kolegium jest prawnie dopuszczalne i nie narusza prawa. Mimo bowiem tego samego podmiotu, nie istnieje tożsamość rozstrzyganej sprawy z uwagi na jej inny przedmiot i inny stan prawny. Okoliczność, że obie sprawy zostały zainicjowane zgłoszeniem wniosku o pomoc tej samej osoby, nie pozbawia tych spraw odrębnego charakteru, co oznacza, że wskazane przez skarżącego podstawy wyłączenia są bezzasadne. Subiektywne poczucie braku obiektywizmu nie stanowi przesłanki do wyłączenia organu lub pracownika. Kontrolując legalność zaskarżonego aktu Sąd rozstrzyga wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Okoliczności, których udokumentowania żądał skarżący nie budziły żadnych wątpliwości i wynikały z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Stanowiły również przedmiot rozważań i oceny organu II instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tego względu nie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia w sprawie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ wydając decyzję nie naruszył przepisów prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zatem skarga wniesiona na taką decyzję musiała ulec oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.