II SA/Ke 139/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata K. G. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] znak: [...] przyznającą A.K. zasiłek celowy w łącznej wysokości [...] w tym [...] jako opłata rachunku za energię elektryczną , [...] z przeznaczeniem na poszukiwanie pracy a także zasiłku celowego w kwocie [...] z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz odmówił przyznania zasiłku pieniężnego w wysokości jednej średniej krajowej. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że A.K. wnioskiem z dnia [...] wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy finansowej w wysokości jednej średniej krajowej płatnej regularnie raz w miesiącu. Przyznając zasiłek celowy w łącznej wysokości [...] w tym [...] zł jako opłata rachunku za energię elektryczną , [...] z przeznaczeniem na poszukiwanie pracy a także zasiłku w kwocie [...] z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" organ I instancji powołał art. 3, art. 4, art. 7, art. 8, art. 17, art. 39, art. 48, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 3, art. 5 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". W odwołaniu od decyzji z dnia [...] A.K. podtrzymał swoje pierwotne żądanie zawarte we wniosku o udzielenie pomocy. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że powołane przepisy nie określają wysokości przyznawanych zasiłków celowych jak również kryteriów ustalania tej wysokości, pozostawiając organowi orzekanie w tym zakresie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przyznając pomoc społeczną organ bierze nie tylko pod uwagę okoliczności uzasadniające udzielenie tej pomocy ale również własne możliwości finansowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że A.K. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe spełnia przesłanki ustawowe do przyznania zasiłku celowego, w tym przesłankę dotyczącą kryterium dochodowego określoną w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, stosownie do której dochód osoby samotnie gospodarującej nie może przekraczać[...]. Ponadto A.K. spełnia kryteria z ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, ponieważ jego dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Z pism organu I instancji z dnia [...] wynika, iż pomoc celowa została przyznana A.K. w miarę posiadanych środków. Ośrodek pomocy dysponował w miesiącu grudniu 2008r. kwotą 42296,82 zł, udzielił pomocy celowej 130 rodzinom a średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 325,36 zł. Jak wskazał organ pomocy, zasiłek celowy w najwyższej wysokości tj. 400zł został przyznany ojcu samotnie wychowującemu syna, na zakup opału. Natomiast w zakresie zasiłków celowych z programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ośrodek w grudniu 2008r. przeznaczył na pomoc w tej formie kwotę 141306,82 zł, udzielił powyższej pomocy celowej 350 rodzinom, a średnia wysokość zasiłków wynosiła 403,73 zł. W najwyższej wysokości tj. 900zł została udzielona pomoc rodzinie wielodzietnej z siedmiorgiem dzieci. W przypadku osób samotnie gospodarujących zasiłek celowy w ramach programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" był przyznawany w najniższej wysokości 150 zł. Kolegium podniosło, że w grudniu 2008r. odwołującemu została udzielona pomoc w łącznej wysokości [...] w tym pomoc w postaci zasiłku okresowego w kwocie [...]. W ocenie organu II instancji istniejące okoliczności jednoznacznie potwierdzają, że organ I instancji przyznał pomoc celową A.K. stosownie do posiadanych możliwości, co oznacza, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zainteresowany otrzymał zasiłek celowy na dożywianie w kwocie [...] a więc wyższej o [....] od najniższego zasiłku celowego [...] przyznawanego osobom samotnie gospodarującym. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących udzielenia pomocy w innej formie tj. kredytu i kontraktu Kolegium uznało je za nieuzasadnione. Powołując treść art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym kontrakt socjalny jest umową określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny, zawieraną przez osobę ubiegającą się o pomoc z pracownikiem ośrodka Kolegium stwierdziło, że żądania strony ubiegającej się o pomoc muszą być możliwe do zrealizowania. W odniesieniu zaś do przyznania biletu kredytowego organ wskazał, iż jest to niepieniężne świadczenie z pomocy społecznej i jest jedną z form zasiłku celowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył A.K. kwestionując wysokość przyznanego zasiłku celowego, która jego zdaniem powinna stanowić równowartość średniej krajowej, regularnie płatnej raz w miesiącu, podlegającej rewaloryzacji, umożliwiającej właściwe funkcjonowanie w społeczeństwie i poszukiwanie pracy w Polsce. Skarżący powołał się przy tym na art. 1- 3, 6-9, 15 pkt 2, 16, 17, 20-22, 24, 30-32, 37, 39-40, 45-47, 50, 51, 54, 59-61, 64- 68, 71, 73- 78, 82- 84, 86, 87, 91, 164, 167, 169, 171 Konstytucji RP, art. 2, 3, 6-8, 11 pkt 3, 14-25, 36 pkt d, f, pkt 2 b, h, 38 pkt 6, 39, 41, 43, 70, 89, 100, 101, 106 pkt 2, 107, 108, 110, 112 pkt 13, 115, 116- 123, 126 - 134 ustawy o pomocy społecznej, art. 1 pkt 1 i 2, art. 2, 11, 11a ustawy o ochronie zwierząt, art. 1 , 4, 5, 7, 10-14, 16 Europejskiej Karty Społecznej oraz ogólnie na ustawę o zwalczaniu bezrobocia i promocji zatrudnienia. Zdaniem skarżącego wysyłanie do niego przez organ pomocy dwóch odrębnych pism pocztą w tym samym tygodniu, świadczy o niegospodarności i podważa zasadność argumentacji w kwestii braku pieniędzy na pomoc dla najuboższych. Ponadto w skardze zostały podniesione krytyczne uwagi pod adresem działalności organów orzekających, samorządowych, Spółdzielni Mieszkaniowej , komornika oraz Sądu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanym przypadku kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała. Zasiłek celowy jest jedną z podstawowych form pomocy społecznej przyznawanej z uwagi na dysfunkcje określone w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.- cytowanej dalej jako ustawa), wśród których ustawodawca w pkt 4 wymienił bezrobocie o ile dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 kwoty 461 zł stanowiącej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że samo przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od spełnienia powyższych przesłanek natomiast wysokość zasiłku celowego pozostawiono uznaniu organu pomocy społecznej , o czym przesądza art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 5 ust.1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259). Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie decyzja wydana w oparciu o przepis zawierający element uznania jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie ale nie ma nakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej pod względem ich zgodności z prawem, albowiem wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy prawidłowo uzasadniono – w zgodzie z art. 7 kpa – wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy podkreślono, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania tego typu świadczeń wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 cyt. ustawy tzn.: dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy jak również uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy jak również faktem samotnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia mu świadczeń z pomocy społecznej. Akta administracyjne zawierają dowody potwierdzające, że możliwości finansowe Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej są ograniczone. Organ bowiem wykazał, że wysokość udzielonego skarżącemu zasiłku celowego była uzależniona od ilości rodzin, którym udzielono pomocy finansowej jak również od wielkości środków jakimi dysponował ośrodek z przeznaczeniem na pomoc celową dla najuboższych. W tym kontekście wysokość przyznanej A.K. pomocy finansowej nie była niższa od świadczeń tego rodzaju udzielonych w tym samym okresie innym osobom ubiegającym się o pomoc a nawet w zakresie zasiłku celowego przyznanego w ramach programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" była wyższa o kwotę. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ przyznając skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w łącznej kwocie [...] oraz zasiłek w kwocie [...] w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W myśl art. 5 ust 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" , pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom , o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W kontekście powołanych podstaw prawnych jak również przepisu art. 3 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej żądanie przyznania zasiłku celowego w kwocie stanowiącej równowartość średniej krajowej nie znajduje uzasadnienia, albowiem przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie gwarantują przyznania bezzwrotnej pomocy społecznej w wysokości zaspokajającej wszystkie potrzeby i oczekiwania osób ubiegających się o nie, nawet tych, które strona uważa dla siebie za niezbędne. Strona nie może zatem wymagać aby zasiłek celowy stanowił stałe źródło utrzymania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wskazać należy, iż zawierają one ogólne uwagi krytyczne dotyczące działalności organów pomocy społecznej i przez to nie można ich bezpośrednio odnieść do zaskarżonej decyzji. Brak także podstaw do uznania, iż wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają którykolwiek z powołanych przez A.K. przepisów. Z kolei odnosząc się do zawartego w skardze oraz pismach składanych w postępowaniu administracyjnym (k-1) żądania skarżącego dotyczącego udzielenia mu kredytu bądź zawarcia kontraktu socjalnego stwierdzić należy, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości udzielania przez organy kredytów. Natomiast w art. 36 ust. 1 lit. d ustawa przewiduje możliwość udzielenia pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie. Ponieważ jednak zgodnie z art. 43 ust. 3 warunki udzielenia i spłaty oraz zabezpieczenia tej pożyczki określa się w umowie z gminą, wydanie w tym przedmiocie przez organ decyzji byłoby niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005r. sygn. I SA/Wa 297/05). W związku z tym zarzut, iż organy powinny decyzją udzielić skarżącemu kredytu w wysokości średniej krajowej pomnożonej przez 12 lub 24 jest nieuzasadniony. Ustawa o pomocy społecznej definiuje kontrakt socjalny jako pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy w ramach wspólnie podejmowanych działań, zmierzających do przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej osoby (art. 6 pkt 6 ustawy). W kontrakcie tym określa się przyczyny życiowych trudności, możliwości ich pokonywania przez podmiot zainteresowany, ograniczenia i bariery środowiskowe utrudniające rozwiązywanie problemów. Wyznacza się również cele osobie, które umożliwią przezwyciężenie trudnej sytuacji. Mają one zostać osiągnięte poprzez konkretne działania podmiotu zainteresowanego i wspomagającego go pracownika socjalnego (zob. komentarz do art. 108 ustawy, I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wydawnictwo ABC 2007). Oznacza to, że głównym celem kontraktu socjalnego jest podejmowanie różnego typu działań mających na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej osoby, a nie tak jak chce tego skarżący, udzielenie mu kolejnej pomocy finansowej. Skoro wiec skarżący od początku domagał się od organów jedynie przyznania pomocy finansowej, zarzut dotyczący tego, że organ powinien zawrzeć z nim kontrakt socjalny nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, nawet jeśli zawarcie takiego kontraktu było celowe. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ wydając decyzję nie naruszył przepisów prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zatem skarga wniesiona na taką decyzję musiała ulec oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na podstawie § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c). Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 p.p.s.a.