II SA/Ke 139/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 stycznia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwany dalej: Kolegium, organem odwoławczym) utrzymało w mocy decyzję z dnia 4 grudnia 2018 r. znak: [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy K., którą odmówiono M.S. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną rozpoznania wniosku M.S. z dnia 30 listopada 2018 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 180 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Następnie Kolegium podniosło, że jak wynika z akt sprawy, bezspornie powierzchnia użytkowa lokalu M.S. przekracza powierzchnię normatywną. Strona zamieszkuje wraz z dwójką dzieci w lokalu mieszkalnym, którego powierzchnia użytkowa wynosi 58,70 m2, a zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa na trzy osoby wynosi 45 m2. Stosownie do art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy dopuszczalna granica nieprzekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej, przy której przysługuje dodatek mieszkaniowej wynosi 30%, zatem dla trzyosobowego gospodarstwa domowego wynosi 58,50 m2. W przypadku strony powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu bezsprzecznie przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30%. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy, który dopuszcza przyznanie dodatku mieszkaniowego w sytuacji przekroczenia powierzchni normatywnej do 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. Warunek ten nie jest w niniejszej sprawie spełniony, gdyż powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 47,87 m2 , a zatem przekracza 60% powierzchni całego lokalu. Odnosząc się do wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Końskich w dniu 5 czerwca 2018 r. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Ł.S. - syna strony Kolegium podniosło, że w pkt 10 tego orzeczenia nie wskazano, aby niepełnosprawny wymagał prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Samo dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nie skutkuje automatycznie powiększeniem powierzchni normatywnej lokalu. Kolegium podkreśliło przy tym, że podstawą powiększenia powierzchni mieszkalnej nie jest sam fakt niepełnosprawności osoby zamieszkałej w danym lokalu, ale konieczne jest zawarcie w tym orzeczeniu postanowienia o prawie do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W sprawie niniejszej brak tego wskazania w orzeczeniu powoduje, że nie może znaleźć zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Kolegium podniosło, że o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.). Organy orzekające w sprawach dodatków mieszkaniowych związane są obowiązującymi przepisami prawa, które wskazują wprost, że w taki przypadku konieczne jest wskazanie w orzeczeniu o niepełnosprawności, że osoba wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Z uwagi na kompetencję zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności organy właściwe w sprawach dodatków mieszkaniowych nie są uprawnione do weryfikacji orzeczeń o niepełnosprawności, a tym samym i do samodzielnego ustalania powyższych kwestii. Z uwagi na powyższe, nie mogła zostać uwzględniona załączona do odwołania "Wielospecjalistyczna ocena funkcjonowania ucznia" i opinia w niej zawarta. Kolegium dodało, że decyzja w sprawie przyznania dodatków mieszkaniowych nie ma charakteru uznaniowego i organy orzekające w tych sprawach są związane szczegółowymi regulacjami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej i finansowej M.S. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wniosła M.S., podnosząc, że rozstrzygnięcie to jest dla niej krzywdzące. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że dodatek mieszkaniowy jej nie przysługuje ze względu na powierzchnię zajmowanego mieszkania. Zdaniem skarżącej, powierzchnia jej lokalu mieszkalnego, która wynosi 58,70 m2 nieznacznie przekracza powierzchnię 58,50 m2 przewidzianą w ustawie, a tak niewielka różnica powinna skutkować przyznaniem jej wnioskowanego dodatku. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła swoją sytuację życiową i finansową, podając wysokość kosztów utrzymania rodziny oraz podnosząc, że jest matka samotnie wychowującą trójkę dzieci, z których dwoje jest w wieku szkolnym, a najstarszy syn studiuje w innym mieście. Wskazała, że dzieci utrzymują się z renty rodzinnej, a sama nie ma żadnych źródeł dochodów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który miał bądź mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej poddana została decyzja Kolegium, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych regulujące zasady i tryb przyznawania oraz ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem mającym na celu udzielenie wsparcia poprzez dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, jednak przyznanie tego dodatku zostało uzależnione przez ustawodawcę od łącznego spełnienia określonych warunków, które dotyczą: istnienia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 2), wysokości miesięcznego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3) oraz wymogu zajmowania lokalu mieszkalnego o nie większej niż określonej przez ustawodawcę powierzchni użytkowej, ustalonej w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego (art. 5). Wskazać przy tym należy, że niespełnienie choćby jednej z opisanych powyżej przesłanek skutkuje odmową przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązkiem organów rozpoznających wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest zatem zbadanie wszystkich przesłanek i dokonanie oceny, czy zostały one przez wnioskodawcę spełnione. Przy czym powołane wyżej przepisy nie pozwalają organom orzekającym na jakąkolwiek uznaniowość w tym zakresie. Kryteria określone w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 5 ustawy mają bowiem charakter kumulatywny i obligatoryjny, co oznacza, że wszystkie one muszą wystąpić łącznie i niespełnienie chociażby jednego z nich wyklucza przyznanie dodatku mieszkaniowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt. I OSK 1449/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 616/17, LEX nr 2509415). W sprawie niniejszej przesłanką odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego dodatku mieszkaniowego było ustalenie, że lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącą nie spełnia wyznaczonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy warunku dotyczącego powierzchni, zgodnie z którym normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 45 m2 - dla 3 osób. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.). Stosownie zaś do art. 5 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% (pkt 1) albo 50% (pkt 2) pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Literalne brzmienie art. 5 ust. 1 ustawy, że "normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie może przekraczać" wskazuje, że norma ta ma charakter kategoryczny, a rozstrzygnięcie organu administracyjnego w zakresie dodatku mieszkaniowego nie ma charakteru uznaniowego. Jak bezsprzecznie wynika z akt sprawy niniejszej, M.S. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o łącznej powierzchni 58,70 m2, w którym zamieszkuje wraz z dwójką dzieci. Zgodnie z potwierdzoną przez Konecką Spółdzielnię Mieszkaniową informacją, zawartą we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (k. 2 akt adm.), łączna powierzchnia pokoi i kuchni tego lokalu wynosi 47,87 m2. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy prawidłowo zatem uznały, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 5 ust. 5 ustawy. Dopuszczalna granica nieprzekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej przewidziana w pkt 1 tego przepisu wynosi 30%, zatem dla trzyosobowego gospodarstwa domowego to maksymalnie 58,50 m2, a powierzchnia lokalu mieszkalnego skarżącej wynosi 58,70 m2 i przekracza powierzchnię normatywną o 0,20 m2. W sprawie niniejszej nie mógł również znaleźć zastosowania przepis art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy, który dopuszcza przyznanie dodatku mieszkaniowego w sytuacji przekroczenia powierzchni normatywnej do 50%, niemniej jednak w sytuacji gdy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej całego lokalu nie przekracza 60%. Ustalona w rozpoznawanej sprawie łączna powierzchnia pokoi i kuchni lokalu mieszkalnego skarżącej wynosi 47,87 m2, a zatem przekracza 60% powierzchni użytkowej całego lokalu mieszkalnego. W tym stanie rzeczy, uznać należy, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka ustawowa zajmowania lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej, gdyż nastąpiło przekroczenie powierzchni normatywnej o więcej niż 30% oraz udział powierzchni pokoi i kuchni w łącznej powierzchni użytkowej mieszkania przekracza dopuszczalne 60%. Podkreślić trzeba, że z woli ustawodawcy normatywna powierzchnia lokalu mieszkalnego dla trzyosobowego gospodarstwa domowego nie może przekraczać 45 m2, a możliwość jej powiększenia jest dopuszczana tylko na zasadach opisanych powyżej wyjątków, których nie można interpretować rozszerzająco. Skoro w rozpoznawanej sprawie nastąpiło przekroczenie dopuszczalnej powierzchni normatywnej lokalu, to tym samym nie doszło do spełnienia wszystkich warunków koniecznych do uzyskania świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego. W ocenie Sądu, ustalenia organów w tym zakresie dokonane zostały w sposób prawidłowy i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zawartym w aktach administracyjnych. Ponadto, zarówno z treści odwołania jak i skargi wynika, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń organów co do powierzchni zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego. Natomiast nie zgadza się z negatywnym dla niej rozstrzygnięciem organów z uwagi na nieznaczne przekroczenie tej powierzchni, niepełnosprawność syna oraz trudną sytuację materialną rodziny. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów wskazać należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Trafnie Kolegium wskazuje, że w sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju bowiem w zdaniu drugim tego przepisu wyraźnie wskazano, że o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Z powyższej regulacji wynika wprost, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego okoliczność faktyczną w postaci wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ustala tylko i wyłącznie na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Natomiast określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju", o którym mowa w powyższym przepisie będzie miał zastosowanie tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej z jedną osobą. W rozpoznawanej sprawie, w pkt 10 wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. 5 czerwca 2018 r. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności syna skarżącej – Ł.S. (k. 35 akt adm.) brak jest wskazania, aby niepełnosprawny wymagał prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W związku z powyższym, zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym "Wielospecjalistyczna ocena funkcjonowania ucznia", nie dawały podstaw do zwiększenia powierzchni normatywnej lokalu. Organy właściwe w zakresie dodatków mieszkaniowych nie są uprawnione do weryfikacji wiążących je orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu, jedynie ubocznie, wskazać należy, że w swoim pierwotnym brzmieniu art. 5 ust. 3 ustawy nie określał rodzaju dokumentu, poświadczającego uprawnienie do dodatkowej powierzchni. Jednakże z dniem 23 listopada 2004r. przepis ten został zmieniony i obowiązuje od tego czasu w wersji wyżej przytoczonej. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo odmówiły przyznania skarżącej prawa do dodatku mieszkaniowego, ponieważ nie został spełniony obligatoryjny warunek otrzymania wnioskowanego dodatku dotyczący powierzchni normatywnej lokalu mieszkalnego, wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz art. 5 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy. Podkreślić ponownie należy, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący i jako takie muszą być ściśle stosowane, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw, w tym także z uwagi na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osoby ubiegającej się o ten dodatek. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom administracji możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, czy też - w oparciu o zasadę słuszności - możliwości uwzględniania innych kryteriów niż te, które zostały wyraźnie określone w ustawie. Oznacza to, że po stronie organów brak jest uprawnienia do przyznania dodatku mieszkaniowego osobie, która nie spełnia ustawowych przesłanek. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.