II SA/Ke 140/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2010r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke140/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania A. G. utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] orzekającą o utracie przez A. G. statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 listopada 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytaczając treść przepisów art. 33 ust. 4 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy "Karty stawiennictwa w urzędzie pracy i propozycji przedłożonych bezrobotnemu" wynika, że A. G., uznanemu z dniem 26 sierpnia 2004 r. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku, wyznaczono kolejny termin stawiennictwa w Urzędzie Pracy na dzień 2 listopada 2009 r. Na karcie tej przy dacie 30 października 2009 r. widnieje zapis sporządzony przez pracownika Urzędu Pracy o zgłoszeniu przez skarżącego wyjazdu od dnia 2 listopada 2009 r. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie A. G. z dnia 30 października 2009 r., w którym zgłosił zamiar krótkiego wyjazdu w sprawach osobistych w dniach od 1 do 2 listopada 2009 r. W powyższym oświadczeniu skarżący wyjaśnił, że "potwierdza gotowość do podjęcia pracy w ciągu 10 dni od daty wyjazdu, aby nie utracić statusu osoby bezrobotnej" i złożył własnoręczny podpis. Z kart stawiennictwa nie wynika natomiast, aby A. G. zgłosił się po krótkotrwałym wyjeździe i potwierdził gotowość podjęcia zatrudnienia w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 20 listopada 2009 r. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył A. G. podnosząc, że wyznaczony na dzień 2 listopada 2009 r. termin wizyty w MUP kolidował z wyjazdem w dniu 1 listopada 2009 r. na grób ojca do miejscowości oddalonej od Kielc o 200 km, w związku z czym zwrócił się o zmianę wyznaczonego terminu. Na polecenie pracownika MUP stawił się w urzędzie w dniu 30 października 2009 r. i podpisał oświadczenie o osiąganych dochodach oraz wypełnił dodatkowy druk podając w nim termin wyjazdu. Skarżący zarzucił, że nie został ustnie poinformowany przez urzędników o konieczności ponownego stawienia się w urzędzie po powrocie do K.. Co więcej po powrocie zachorował na grypę, która uniemożliwiła mu opuszczenie mieszkania do dnia 25 listopada 2009 r. Niezwłocznie po otrzymaniu decyzji organu I instancji A. G. stawił się w urzędzie i podniósł, że z podpisanego przez niego oświadczenia nie wynika, w jaki sposób powinien potwierdzić swą gotowość do pracy. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda wskazał, że powoływane przez skarżącego argumenty, iż nie został ustnie poinformowany przez urzędników o konieczności ponownego stawienia się w urzędzie pracy po powrocie do K. oraz powoływanie się na zły stan zdrowia nie mogą stanowić podstawy do zmiany decyzji organu I instancji. A. G. został bowiem poinformowany o konieczności potwierdzenia przez niego gotowości do podjęcia pracy, a co więcej z zawartego w treści oświadczenia sformułowania "potwierdzę" jednoznacznie wynika, że obowiązek ten spoczywa na bezrobotnym. Ponadto zainteresowany został również pouczony o tym, że w przypadku czasowej niezdolności do pracy bezrobotny zobowiązany jest powiadomić miejski urząd pracy oraz że w przypadku nie przedstawienia zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku ZUS LA, o którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, następuje utrata statusu bezrobotnego. Organ II instancji uznał, że A. G. wywiązał się z obowiązku powiadomienia, stosownie do treści art. 75 ust. 3 ustawy o sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia w okresie krótszym niż 10 dni, jednakże nie zgłosił się do urzędu w terminie 10 dni od daty wyjazdu celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Osoba bezrobotna, podobnie jak osoba pozostająca w stosunku pracy powinna wykazywać się określoną dyscypliną. Wyznaczenie terminu potwierdzenia gotowości do pracy ma na celu wyegzekwowanie od bezrobotnego odpowiedniego zachowania, którego niewykonanie zagrożone jest sankcją. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie oświadczenie z dnia 30 października 2009 r. nie wskazywało w jakiej formie należy podkreślić gotowość podjęcia pracy po krótkotrwałym wyjeździe jednakże z akt sprawy wynika, że A. G. nie uczynił tego w żaden sposób. Ponadto organ podkreślił, że w/w przepis ustawy określa maksymalny termin pozostawania w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, tj. łącznie 10 dni w okresie roku kalendarzowego, pozwalający na zachowanie statusu bezrobotnego, zasadnym zatem było wezwanie skarżącego w ciągu 10 dni od daty powstania takiej sytuacji w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że na jego telefoniczną prośbę urzędnik MUP polecił mu stawić się w urzędzie w dniu 30 października 2009 r., zamiast w dniu 2 listopada 2009 r., przy czym podpisał oświadczenie o dochodach oraz na nieznanym mu dotychczas druku wpisał datę pobytu poza K.. Formułę znajdującą się na druku zrozumiał jako zobowiązanie do potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy, ale po otrzymaniu stosownego pisma lub telefonu informującego o sposobie potwierdzenia gotowości, takim jak miejsce i czas stawiennictwa. Autor skargi zarzucił, że decyzja organu I instancji ma wadę prawną polegającą na powołaniu w podstawie prawnej decyzji całego ust. 14 art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podczas gdy składa się on z 14 punktów. A. G. podał, że nie naruszył żadnego przepisu wskazanej ustawy, gdyż nawet przy przyjęciu, że urząd nie uwzględnił jego prośby o zmianę terminu stawiennictwa, zgłosił nieobecność tylko w jednym dniu roboczym na dziesięć możliwych przewidzianych w ustawie i tylko w tym dniu pozostawał w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta do przedłożenia dokumentów na potwierdzenie stanowiska, że w okresie od 3 listopada 2009 r. do 25 listopada 2009 r. przebywał za granicą lub pozostawał w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia przez okres co najmniej 10 dni, oraz do przedstawienia dokumentu, w którym A. G. potwierdził własnoręcznym podpisem, że został poinformowany o konieczności stawienia się w urzędzie w wyznaczonym dniu i godzinie oraz że sformułowanie zawarte na druku jest tożsame z koniecznością potwierdzenia gotowości do pracy poprzez stawiennictwo w MUP. Autor skargi zarzucił również, że organy obu instancji wykorzystały przeciwko niemu fakt jego choroby, zarzucając mu, że nie powiadomił organu o tym fakcie i nie przekazał zaświadczenia o niezdolności do pracy. W przekonaniu A. G. wymóg przedstawienia przez bezrobotnego bez prawa do zasiłku zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA w razie choroby, w sytuacji gdy nie został on wezwany przez urząd oraz gdy nie jest on beneficjentem innych świadczeń poza opłatą składki zdrowotnej - jest za daleko idący. Skarżący wskazał również, że nie można uznać podpisanego przez niego w dniu 30 października 2009 r. oświadczenia za wezwanie do stawienia się w MUP, gdyż oświadczenie to nie wypełnia rygorów z art. 54 § 1 pkt 5 i 6 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne organów obu instancji znajdowały oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a ponadto nie były sporne, przez co Sąd mógł oprzeć na nich swoje rozważania. Podstawą rozstrzygnięcia sprawy były przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69/08 poz. 415 ze zm. - dalej ustawa o promocji zatrudnienia). Ustawa ta w art. 2 ust. 1 pkt 2 definiuje osoby bezrobotne wskazując na zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia jako jedną z cech wyróżniających bezrobotnych. Ustawa określa również reguły nabywania oraz utraty statusu bezrobotnego nakładając na bezrobotnych pewne obowiązki warunkujące możliwość zachowania ich statusu. Jednym z nich jest określony w art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia obowiązek zgłaszania się bezrobotnego do właściwego powiatowego urzędu pracy w celach określonych w tym przepisie. Zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 3 zd. 1 tej ustawy, bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Konsekwencje niedopełnienia wskazanego obowiązku określono w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Wskazany w przytoczonym przepisie wyjątek od zasady pozbawiania statusu bezrobotnego dotyczy sytuacji, gdy bezrobotny, który w okresie krótszym niż 10 dni, przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, o zamierzonym pobycie lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia - zawiadomi o tym powiatowy urząd pracy. Zasiłek za ten okres nie przysługuje. Całkowity okres zgłoszonego pobytu za granicą oraz braku gotowości do pracy z innego powodu nie może przekroczyć łącznie 10 dni w okresie jednego roku kalendarzowego (art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia). Przytoczone przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że jednym z koniecznych warunków zastosowania wobec bezrobotnego sankcji określonej w art. 33 ust. 4, jaką jest niewątpliwie pozbawienie statusu bezrobotnego, jest niestawienie się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym przez ten urząd terminie, w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Wezwanie przez urząd, z uwagi na doniosłość skutków jego zignorowania dla możliwości zachowania statusu bezrobotnego, musi być na tyle konkretne i precyzyjne, aby nie pozostawiało wątpliwości co do miejsca i terminu wymaganego stawiennictwa, a także skutków jego zaniechania. Z obowiązku tego urząd nie może się zwolnić przez określenie tylko końcowego, a więc nieścisłego terminu, do którego bezrobotny ma obowiązek stawiennictwa, o ile możliwe jest określenie tego terminu w sposób ścisły. Konieczność wskazania ścisłego terminu wynika nie tylko z określonych w art. 54 § 1 pkt 5 kpa wymogów, jakim powinny odpowiadać wezwania w postępowaniu administracyjnym, ale również z faktu, że dla sytuacji bezrobotnego korzystającego, jak w niniejszej sprawie, z prawa określonego w art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, istotna jest również ilość dni pozostawania w sytuacji braku gotowości do podjęcia zatrudnienia. Suma takich dni nie może bowiem przekroczyć 10 w okresie jednego roku kalendarzowego. O wskazanych konsekwencjach bezrobotny powinien być powiadomiony, a działania urzędu nie mogą przez brak możliwej do zachowania precyzji w zakresie wyznaczonego terminu stawiennictwa, stymulować zachowań bezrobotnego niekorzystnych dla jego sytuacji. Zgodnie bowiem z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 9 zd. 2 kpa, organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanego przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 54 § 1 pkt 5 i art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, co spowodowało nieuprawnione pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego. A. G. w związku z wyznaczeniem mu na dzień 2 listopada 2009 r. kolejnego terminu stawiennictwa w PUP, w dniu 30 października 2009 r. stawił się w PUP i w celu skorzystania z uprawnień jakie bezrobotnemu daje art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, zgłosił krótki wyjazd w sprawach osobistych w okresie od dnia 1 do 2 listopada 2009 r., zobowiązując się równocześnie do potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy w ciągu 10 dni od daty wyjazdu, aby nie utracić statusu bezrobotnego. Mimo wskazania w tym oświadczeniu ścisłego i tylko jednodniowego okresu, w ciągu którego będzie pozostawał w sytuacji braku gotowości do podjęcia zatrudnienia (tj. dnia 2 listopada 2009 r., gdyż dzień 1 listopada jest dniem ustawowo wolnym od pracy), nie został mu przez PUP wyznaczony żaden konkretny termin stawienia się w urzędzie w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W efekcie skarżący po powrocie z wyjazdu nie zgłosił się w PUP, oczekując na wyznaczenie mu kolejnego, konkretnego terminu stawiennictwa w urzędzie, podobnie jak miało to miejsce wielokrotnie w czasie wcześniejszych wezwań do PUP. Zachowanie bezrobotnego A. G. przedstawionych okolicznościach należy uznać za usprawiedliwione. To bowiem na Powiatowym Urzędzie Pracy spoczywał wynikający z art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia obowiązek wyznaczenia bezrobotnemu konkretnego terminu stawiennictwa i to terminu wypadającego w pierwszym dniu po upływie wskazanego przez bezrobotnego okresu nieobecności. Nie czyniąc tego, a tylko informując bezrobotnego w treści przedstawionego mu do podpisania nieformalnego (bo nie mającego oparcia w przepisach) oświadczenia, że ma potwierdzić gotowość do podjęcia pracy w ciągu 10 dni od daty wyjazdu aby nie utracić statusu osoby bezrobotnej, urząd naraził skarżącego na nieświadome pozbawienie się możliwości skorzystania w tym samym roku kalendarzowym z kolejnych przysługujących mu w należnym wymiarze okresów braku gotowości do podjęcia zatrudnienia. Będąc bowiem pouczony o obowiązku potwierdzenia gotowości do pracy w ciągu 10 dni od daty wyjazdu, skarżący miał prawo przypuszczać, że nawet wykorzystując ten termin w całości, nie poniesie żadnych negatywnych konsekwencji w zakresie swoich uprawnień bezrobotnego i to zarówno co do możliwości zgłoszenia kolejnych dni braku gotowości do pracy w tym samym roku kalendarzowym, jak i co do zachowania statusu bezrobotnego. Dlatego A. G. miał prawo oczekiwać wyznaczenia mu konkretnego terminu stawiennictwa w PUP. Przedstawione naruszenia przez organ I instancji wskazanych przepisów prawa, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem skarżący został prawidłowo wezwany do stawiennictwa w PUP w celu potwierdzenia gotowości do pracy, a ponadto był należycie i wyczerpująco poinformowany o konsekwencjach niepotwierdzenia jego gotowości do pracy niezwłocznie po odzyskaniu tej gotowości, to miałby możliwość stawienia się w PUP na wezwanie i w efekcie zachowania statusu bezrobotnego. Nie dostrzegając wskazanych naruszeń prawa i utrzymując w mocy decyzję z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, Wojewoda również dopuścił się naruszenia prawa. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c). w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji rozważy czy w świetle przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa, skarżący rzeczywiście nie spełniał warunku zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia, koniecznego dla zachowania statusu osoby bezrobotnej. Organ uwzględni przy tym wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a.