II SA/Ke 140/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. Ł. i D. B. od decyzji Wojewody z dnia 15 lutego 2022 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. II SA/Ke 140/22 Uzasadnienie Decyzją z dnia 15 lutego 2022 r., znak: [...], Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania E. Ł. od decyzji Starosty z dnia 27 lipca 2020 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi – O. S.A. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową "K." i instalacją elektryczną, na działce nr 369/2, obręb [...], na podstawie m.in. art. 138 § 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że prawomocnym wyrokiem z 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 1029/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Wojewody z 5 października 2020 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Nr [...] z 27.07.2020 r. znak: [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi – O. S.A. pozwolenia na budowę ww. inwestycji. U podstaw rozstrzygnięcia Wojewody legło ustalenie, że wnoszącemu odwołanie E. Ł. nie przysługiwał przymiot strony. WSA w Kielcach rozpoznając skargę E. Ł. przyjął, że dla oceny kwestii przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym niezbędne jest ustalenie, czy wskutek realizacji przedmiotowej wieży telekomunikacyjnej, uwzględniając również anteny, dojdzie do przesłaniania nieruchomości skarżącego, a jeśli tak, to organ ustali czy owe przesłanianie wprowadzi ograniczenie w jej zagospodarowaniu. Pozytywna odpowiedź na to pytanie skutkować będzie koniecznością uznania skarżącego za stronę niniejszego postępowania. Natomiast ograniczając badanie interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma powstać wieża telekomunikacyjna tylko do ustalenia obszaru, na którym stwierdzono ponadnormatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa i co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ całkowicie zostały pominięte kwestie związane z cieniem, jakie na sąsiednie działki rzuca przedmiotowa wieża, co mogło skutkować nieprawidłowym wyznaczeniem obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, nieprawidłowym wskazaniem stron postepowania, a w konsekwencji pozbawieniem stron postępowania możliwości legalnej obrony własnych interesów w postepowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Podkreślił, że wyrażona w art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności postępowania, uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa. Wojewoda zobowiązał organ I instancji do ustalenia na podstawie § 13 i § 60 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. możliwości naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się w przyszłych, ewentualnych budynkach mieszkalnych, zlokalizowanych na działkach sąsiadujących z działką nr 369/2 położoną w miejscowości K., gmina G. oraz możliwości nasłonecznienia tych pomieszczeń, po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że powyższych ustaleń należy dokonać w oparciu o wyjaśnienia autora projektu lub inną osobę posiadającą stosowne przygotowanie zawodowe. Następnie, w oparciu o ustalenia dotyczące przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń należy wyznaczyć obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji i ponownie wyznaczyć krąg stron postępowania, z których udziałem należy wydać decyzję w niniejszej sprawie. W sprzeciwie od decyzji Wojewody z 15.02.2022 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skarżący E. Ł. i D. B. wnieśli o jej częściowe uchylenie w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i utrzymanie w mocy decyzji w zakresie uchylenia decyzji Starosty z 27.07.2020 r. w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda nie dopełnił obowiązku samodzielnego zbadania sprawy i po raz kolejny, pomimo nakazów prawa i wyroków sądowych, uchylił się od ciążącego na nim obowiązku wykonania czynności sprawdzających. Zdaniem autorów skargi, Starosta nie jest organem właściwym do wydania decyzji w tej sprawie, albowiem M. Ś. będący członkiem Zarządu Starostwa, który sprawuje bezpośredni nadzór nad Wydziałem Budownictwa, był kierownikiem w O . Ponadto jest posiadaczem papierów wartościowych P. S.A., które jest założone i prowadzone przez O. S.A., będące głównym akcjonariuszem P. S.A. Z tego względu interesy majątkowe P. S.A. są zależne od O. S.A. Uzyskanie decyzji zatwierdzającej przedmiotową budowę i w jej następstwie wybudowanie wieży i uruchomienie nowych nadajników umocni więc pozycję rynkową firmy i korzystnie wpłynie na interesy majątkowe podmiotów związanych kapitałowo z O. S.A. Skarżący podnosi, że w tej sytuacji obowiązkiem Wojewody było wszcząć postępowanie w tej kwestii z urzędu, bez względu na rozstrzygnięcie przez organy statusu skarżącego jako strony postępowania. Skarżący zarzuca, że organ odwoławczy samodzielnie wykonał już analizę zacieniania na działkach sąsiednich, choć ten fakt zataił, jak również zataił fakt, że D. B., który nie brał udziału w postępowaniu – jest jego stroną. W opinii skarżącego, bezcelowe jest nakazywanie organowi I instancji wykonanie analizy, którą już organ wykonał i której skutkiem jest potwierdzenie, że D. B. posiada przymiot strony w postępowaniu. "Gdyby bowiem organ I instancji zgodnie ze wskazówkami Wojewody , podjął się postępowania i wydania decyzji w tej sprawie to byłoby ono nieważne z powodu prawdopodobnego nieuwzględnienia interesu Pana D. B.". W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: K.p.a. Stosownie do powołanego wyżej przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), tj. bada sprawę pod kątem tego czy w okolicznościach danej sprawy były podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji decyzją kasacyjną, nie ocenia zaś merytorycznie decyzji kasacyjnej. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powyższego należy stwierdzić, że przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują takiego sposobu rozstrzygnięcia Sądu, jak oczekuje skarżący tj. uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji. W sytuacji bowiem gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie ma możliwości innego sposobu załatwienia sprawy niż określonego w tym przepisie. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19, przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W analizowanej sprawie sprzeciw okazał się nieuzasadniony, albowiem Wojewoda wykazał, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja z 15 lutego 2022r. znak: [...], którą Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania E. Ł., od decyzji Starosty Nr [...] z 27 lipca 2020 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia dla O. S.A. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową "K." i instalacją elektryczną na działce nr 369/2 obr. [...] (zwana dalej inwestycją) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda , kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Kielcach z dnia 19.10.2021 r. sygn. akt II SA/Ke 1029/20 wskazał na istotne uchybienia postępowania, które nie mogły zostać naprawione w toku postępowania odwoławczego, a które przesądziły o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Argumentacja organu, w sposób jednoznaczny wskazuje nie tylko na możliwość ale wręcz konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd w całości podziela stanowisko organu II instancji odnośnie wymogu prawidłowego ustalenia stron postępowania. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wytyczne w tym zakresie zasługują na akceptację. Nie budzi zastrzeżeń Sądu, że zbadanie kwestii nasłonecznienia pomieszczeń znajdujących się w przyszłych, ewentualnych budynkach mieszkalnych, zlokalizowanych na działkach sąsiadujących z działką nr 369/2 położoną w miejscowości K., gmina G. w rezultacie pozwoli wyznaczyć obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji określić krąg stron postępowania, mających interes prawny w załatwieniu niniejszej sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Niezbędność ustalenia kręgu stron jest więc warunkiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania z zachowaniem ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego mających charakter norm prawnych. Naruszenie tych norm jest traktowane jako naruszenie prawa czego następstwem jest wadliwość decyzji administracyjnej powodująca konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, o czym stanowi zasada wyrażona w art. 15 K.p.a. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. W wyroku z 12.11.1992 r., V SA 721/92 (ONSA 1992 Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to postepowanie jest prowadzone". Skoro w analizowanej sprawie organ odwoławczy uznał, że kwestie nasłonecznienia należy ustalić w oparciu o wyjaśnienia autora projektu lub inną osobę posiadającą stosowne przygotowanie zawodowe, to zasadnym było uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Należy zauważyć, że wyniki dodatkowego postępowania mogą wskazywać na interes prawny innych stron, niż dotychczas biorących udział w sprawie. Sam skarżący podnosi, że co najmniej jeszcze jeden uczestnik (oprócz niego) został pominięty, o czym świadczy usytuowanie wieży w odległości 9,8 m od okna budynku, usytuowanego w odległości 4 m od granicy jego działki. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ II instancji nie mógł we własnym zakresie naprawić błędów popełnionych przez organ I instancji i niejako zastąpić go w tym postępowaniu poprzez poprawne określenie stron. Jeśli bowiem organ I instancji zgromadził materiał dowodowy bez udziału podmiotów posiadających status strony, brak jest podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż zakres postępowania jakie należy przeprowadzić przekracza jego kompetencje wynikające z art. 136 K.p.a. Całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący "Starostwa " jako organu niewłaściwego do wydania decyzji w analizowanej sprawie. Podnoszona przez wnoszącego sprzeciw okoliczność, że sprawujący bezpośredni nadzór nad Wydziałem Budownictwa członek Zarządu – M. Ś. był kierownikiem w O. i posiada papiery wartościowe P. , które jest założone i prowadzone przez O. S.A., nie uzasadnia jej uwzględnienia. Przede wszystkim dlatego, że organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji właściwym w sprawach zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest starosta, o czym wprost stanowi art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 82 ust. 3 cyt. ustawy organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Zatem to Starosta jest organem właściwym do rozpoznania wniosku O. S.A. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową "K." i instalacją elektryczną na działce nr 369/2 obr. [...] - nie zaś Zarząd Powiatu (którego członkiem jest M. Ś.), ani też "Starostwo ". Ponadto, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, jak również takich dowodów nie przedstawił wnoszący sprzeciw, które potwierdzałyby udział w sprawie członka Zarządu – M. Ś . Jak stanowi art. 25 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Stosownie do treści art. 24 § 1 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie: swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia (pkt 2) i osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli (pkt 3). W analizowanej sprawie, nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 25 § 1 K.p.a., zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaistniały przesłanki do wyłączenia organu tj. Starosty . Dodatkowo zauważyć należy, że M. Ś. – członek Zarządu Powiatu nie jest również stroną w niniejszym postępowaniu. Powyższe oznacza, że zarzut dotyczący wyłączenia organu I instancji od załatwienia sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro jak wyżej wskazano, zaistniały przesłanki do ponownego ustalenia stron postępowania (z czym zgadza się sama strona skarżąca), brak jest podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. W przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddala sprzeciw, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Wobec przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zgodna jest z art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.