II SA/Ke 140/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 28 kwietnia 2003 r. nr V/44/03 w przedmiocie przyjęcia statutów sołectw i statutu miasta stwierdza nieważność § 30 ust. 1 i 2 załączników nr 1 – 23 oraz § 18 ust. 1 i 2 załącznika nr 24 do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Skalbmierzu 28 kwietnia 2003 r., działając na podstawie art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. poz. 142 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr V/44/03, w sprawie przyjęcia statutu sołectw i statutu miasta Skalbmierz, które stanowiły załączniki nr 1 - 24 do tej uchwały. W treści § 30 statutów stanowiących załączniki od nr 1 do 23 postanowiono, że: 1. Dla dokonania ważnego wyboru organów sołectwa wymagana jest obecność co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. 2. O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganego niezbędnego quorum wybory w nowym terminie mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu, w tym samym dniu, po upływie 30 minut od pierwszego terminu zebrania. W treści § 18 statutu stanowiącego załącznik nr 24 postanowiono, że: 1. Dla ważności wyboru Zarządu Miasta i przewodniczącego Zarządu Miasta na zebraniu o którym mowa w § 18 wymagana jest obecność co najmniej 10% mieszkańców uprawnionych do głosowania w wyborach do Rady Miejskiej. 2. Jeżeli w wyznaczonym pierwszym terminie nie uzyskano niezbędnego quorum wybory mogą być przeprowadzone w tym samym dniu po upływie 30 minut po godzinie ustalonej na pierwszy termin przy obecności liczby mieszkańców pozwalającej na wybór komisji skrutacyjnej, przewodniczącego Zarządu Miasta i na członków Zarządu Miasta. W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Pińczowie zarzucił jej istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji oraz art. 35, art. 36 i art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g., polegające na wprowadzeniu w treści § 30 ust. 1 i 2 każdego z załączników, zapisów sprzecznych z ww. przepisami, gdyż u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum, a także ustawa ta nie wskazuje, że odstąpienie od wymaganego kworum jest możliwe dopiero w kolejnym głosowaniu, jak to wynika z kolejnego skarżonego zapisu oraz wprowadzeniu w treści § 18 ust. 1 i 2 załącznika nr 24, zapisów sprzecznych z ww. przepisami, gdyż u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru wskazanej w tym zapisie jednostki pomocniczej żadnego kworum, a także nie wskazuje, że odstąpienie od wymaganego kworum jest możliwe dopiero w kolejnym głosowaniu. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że zapisy zawarte w każdym z załączników do zaskarżonej uchwały pozostają w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g. i dlatego wniosek o stwierdzenie ich nieważności jest zasadny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że ustawodawca upoważnił radę gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, w której uregulowane zostaną zasady i tryb przeprowadzania wyborów do organów tej jednostki pomocniczej. W ocenie organu, określenie minimalnego kworum uzasadniającego możliwość przeprowadzenia głosowania w pierwszym terminie, mieści się w delegacji ustawowej i z całą pewnością stanowi regulację trybu przeprowadzania wyborów do organów sołectwa. Argumentacja skarżącego, że dla przyjęcia takiej regulacji rada gminy winna posiadać upoważnienie szczególne do ustalenia wysokości kworum upoważniającego do możliwości przeprowadzenia wyborów w pierwszym terminie, jest nie do przyjęcia. Taka regulacja delegacji ustawowej pozostawiałaby zbyt małą swobodę w ustaleniu zasad i trybu przeprowadzania wyborów do organów jednostek pomocniczych i tak naprawdę pozostawałaby w sprzeczności z zasadą samostanowienia jednostek samorządu terytorialnego. Skoro ustawodawca zdecydował o pozostawieniu radzie gminy kompetencji do regulacji zasad i trybu przeprowadzania wyborów, to tym samym pozostawił tej radzie kompetencję do ustalenia wysokości kworum zgromadzenia, upoważniającego je do przeprowadzenia wyborów do organów jednostek pomocniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – jako zawierająca normy prawne o charakterze generalno-abstrakcyjnym – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub w części przez sąd administracyjny w razie ustalenia, że jest sprzeczna z prawem i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, że można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3). Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie należało uwzględnić zarzut istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g., polegającego na wprowadzeniu w treści § 30 ust. 1 i 2 załączników nr 1-23 do zaskarżonej uchwały (dotyczących statutów poszczególnych sołectw) ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów sołectwa poprzez wymóg obecności co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa (ust. 1) oraz wprowadzeniu w ust. 2 nowego terminu wyborów w razie braku kworum w pierwszym terminie, wraz ze wskazaniem dotyczącym kworum wymaganym w nowym terminie. W myśl art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). W zakresie kworum dotyczącym ważności wyborów sołtysa czy rady sołeckiej jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 36 ust. 2 u.s.g. – z którego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim – jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Nie ma więc racji organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że "określenie minimalnego kworum, uzasadniającego możliwość przeprowadzenia głosowania w pierwszym terminie mieści się w delegacji ustawowej". Należy podkreślić, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 595/19 i powołane tam: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19). Brak było zatem podstaw prawnych do wprowadzenia w kontrolowanych statutach zapisów dotyczących kworum uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa jako warunku ważności wyboru organów sołectwa, jak również zapisów pozwalających na odstąpienie od wymogów tego kworum w nowym terminie. Uprawnione jest twierdzenie, że w świetle regulacji ustawowej frekwencja nie ma znaczenia dla ważności wyboru tych organów. Brak było również podstaw prawnych do wprowadzenia zapisów dotyczących kworum jako warunku ważności wyboru Zarządu Miasta i przewodniczącego Zarządu Miasta oraz zapisów pozwalających na odstąpienie od wymogów tego kworum w nowym terminie. Przedstawione wyżej rozważania dotyczące zgodności z prawem zapisów dotyczących kworum uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa jako warunku ważności wyboru organów sołectwa, jak również zapisów pozwalających na odstąpienie od wymogów tego kworum w nowym terminie, należy w ocenie Sądu, odnieść również do regulacji zawartej w § 18 ust. 1 i 2 statutu stanowiącego załącznik nr 24 do zaskarżonej uchwały. Odnośnie tego zapisu należy jednak zaznaczyć, że powołany przez skarżącego Prokuratora art. 37 u.s.g. dotyczy władz dzielnicy/osiedla, natomiast w § 18 ust. 1 i 2 mowa jest o innym organie innej jednostki pomocniczej, t.j. o zarządzie miasta. Zasad wyboru organów miasta, jako jednostki pomocniczej gminy, nie zawiera ani art. 37 u.s.g., ani też art. 5 u.s.g., z którego wynika kompetencja rady gminy do tworzenia również takich jednostek pomocniczych, jak położone na terenie gminy miasto. Ten ostatni przepis stanowi, że: 1. Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. 2. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. 3. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że swoboda gmin w tworzeniu jednostek pomocniczych dotyczy kwestii o których mowa w ust. 3, a więc łączenia, podziału oraz ich znoszenia. W tej sytuacji należy więc uznać że cytowany wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g., będzie miał analogiczne zastosowanie również do innych jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę. Trzeba bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca nie dawałby gminom możliwości utworzenia szeregu różnych jednostek pomocniczych, które byłyby odmiennie zorganizowane i dysponowały innymi kompetencjami. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.