II SA/Ke 141/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Jacek Kuza,, Protokolant Referent stażysta Katarzyna Tuz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2007r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz K. D. kwotę 440 ( czterysta czterdzieści ) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania K. D. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] znak: [...] Starosty podjętą w wyniku wznowienia postępowania w sprawie: 1. stwierdzenia wydania decyzji: - znak:[...] z dnia [...] - znak:[...] z dnia [...] - znak:[...] z dnia [...] z naruszeniem prawa 2. odstąpienia od uchylenia w/w decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanek o których mowa w art. 146 § 1 kpa, gdyż od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat, 3. uchylenia decyzji: - znak:[...] z dnia [...] - znak: [...]z dnia[...] - znak: [...]z dnia[...] - znak: [...]z dnia [...] - znak: [...]z dnia[...] 4. odmowy uznania za osobę bezrobotną od dnia 1.10.1992r. i przyznania prawa do zasiłku od dnia 2.10.1992r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że postanowieniem z dnia [...] Starosta wznowił z urzędu postępowania w sprawach zakończonych opisanymi na wstępie decyzjami ostatecznymi i podjął decyzję z dnia [...] znak: [...] w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 kpa. Od tej decyzji odwołał się K. D. podnosząc, że nigdy nie uzyskiwał żadnych dochodów z działalności gospodarczej zarejestrowanej w Urzędzie Miasta od dnia 1.02.1990r. Rozpatrując odwołanie organ II instancji ustalił, że K. D. rejestrował się jako bezrobotny kolejno w dniach: 1.10.1992r., 29.11.2001r., 25.08.2003r. i po ustaleniu, że zainteresowany spełnia warunki uznania za bezrobotnego, organ zatrudnienia odpowiednio decyzjami: z dnia: [...] znak: [...], z dnia [...]znak: [...], z dnia [...]- znak: [...] uznawał K. D. za osobę bezrobotną i przyznawał prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] znak: [...] zainteresowany utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania. Decyzją z dnia [...] znak: [...], oraz decyzją z dnia[...]znak [...] utracił status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] znak: [...] został uznany za osobę bezrobotną z dniem 25.08.2003r. i odmówiono mu zasiłku dla bezrobotnych od dnia 25.08.2003r. W dniu 24.08.2004r. K.D. doręczył zaświadczenie z dnia 17.08.2004r. o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pod nr ewidencyjnym [...] i oświadczył, że od dnia 24.08.2004r. rozpoczyna działalność gospodarczą. Decyzją z dnia [...] utracił status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku. Ponownie zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w dniu 3.11.2006r. celem rejestracji jako osoba bezrobotna. W dniu 10.11.2006r. K. D. doręczył decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] o wykreśleniu z dniem 8.06.2006r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego pod nr ewidencyjnym [..]. W dniu 14.11.2006r. K. D. wystąpił o wykreślenie z dniem 13.11.2006r. z ewidencji osób poszukujących pracy, przedkładając jednocześnie decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] o wykreśleniu z dniem 10.11.2006r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego w dniu 1.02.1990r pod nr ewidencyjnym[...]. Dokonując merytorycznej oceny organu I instancji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, warunków bezrobotnego nie spełnia osoba, która podjęła pozarolniczą działalność od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Analogiczne uregulowania zawierały obowiązująca do 31.12.1993r. ustawa o zatrudnieniu i bezrobociu oraz obowiązująca do 31.05.2004r. ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skoro K. D. zarejestrował działalność gospodarczą w Urzędzie Miasta w dniu 1.02.1990r. i wyrejestrował w dniu 10.11.2006r. to w dniach kolejnych rejestracji (1.10.1992r., 29.11.2001r., 25.08.2003r., 3.11.2006r.) posiadał zarejestrowaną działalność gospodarczą i w związku z tym nie spełniał określonych przepisami warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Bezrobotnym nie może być osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, bez względu na to czy faktycznie działalność tą prowadzi. Teza ta wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16.12.1996r. OPS 5/96. Zdaniem organu II instancji tylko fakt wyrejestrowania działalności i wykazanie, że od dnia zgłoszenia do ewidencji do dnia wyrejestrowania faktycznie działalności nie podjął pozwalałyby na przyjęcie, iż K. D. w dniach kolejnych rejestracji spełniał warunki bezrobotnego. Taka sytuacja zaś nie zachodzi, gdyż odwołujący sam potwierdził opłacanie w ZUS składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. D. wnosząc o jej uchylenie ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił organowi: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, art. 2 ust. 1 pkt 9 lit e ustawy z dnia 16 października 1991r. o zatrudnieniu i bezrobociu – polegającą na przyjęciu, że bezrobotnym nie może być osoba, która jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, bez względu na to czy faktycznie działalność tę prowadzi, podczas, gdy powołane przepisy uzależniają przyznanie statusu bezrobotnego od faktycznego podjęcia działalności gospodarczej a nie od wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na braku ustalenia czy skarżący podjął w ogóle prowadzenie działalności gospodarczej wpisanej w dniu 1.02.1990r. do ewidencji Urzędu Miasta pod nr [...] a w szczególności czy działalność tą prowadził w okresach, w których był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanym przypadku kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać szereg wadliwości o charakterze formalnym, które nie pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Art. 151 kpa określa rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie. Zgodnie z art. 151 pkt 2 organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Zaskarżoną decyzją, organ uchylił pięć ostatecznych decyzji z których każda mimo iż dotyczyła tego samego adresata - wskazywała odrębny stan faktyczny i odrębną podstawę prawną rozstrzygnięcia a zatem stanowiła odrębną sprawę administracyjną w rozumieniu przepisów kpa - i wydał tylko jedno rozstrzygnięcie co do wszystkich wzruszonych decyzji ostatecznych. W ten sposób organ naruszył dyspozycję art. 151 pkt 2 kpa, albowiem nie rozstrzygnął co do istoty sprawy w każdej sprawie administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 4 "odmówić uznania za osobę bezrobotną z dniem 1.10.1992r. i przyznania prawa do zasiłku od dnia 2.10.1992r" pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym oraz zakresem rozstrzygnięcia decyzji objętych postępowaniem wznowieniowym, co świadczy o przekroczeniu granic postępowania rozpoznawczego wznowionego postępowania. W decyzji organu I instancji została wadliwie przywołana podstawa prawna rozstrzygnięcia. Samo bowiem wskazanie art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 kpa stanowiących odrębne podstawy rozstrzygnięcia nie identyfikuje decyzji, których dotyczy. Wadliwości tej nie dostrzegł organ II instancji naruszając przez to wymogi określone przepisem art. 107 § 1 kpa. Już choćby z tego powodu organ powinien rozważyć celowość połączenia do wspólnego rozpoznania ośmiu odrębnych spraw administracyjnych zakończonych wydaniem ośmiu decyzji ostatecznych, albowiem jedno rozstrzygnięcie obejmujące wszystkie decyzje ostateczne jest nieczytelne. Z materiału dowodowego wynika, że K. D. zarejestrował się po raz pierwszy w dniu 1.10.1992r. pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) która uzależniała możliwość uzyskania statusu bezrobotnego m.inn. od warunku określonego w art. 2 ust. 1 pkt 9 lit e tj. nieprowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Kolejna ustawa z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1996r. Nr 47, poz. 211 ze zm.) w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f stanowiła, iż bezrobotnym może być osoba, która oprócz spełnienia innych wymagań określonych przez ustawę – "nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Obowiązująca od dnia 1 czerwca 2004r. ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f w omawianym zakresie powtarza zapis poprzedniej regulacji. W obowiązującym stanie prawnym, pozostaje nadal aktualny pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.12.1996r. zgodnie z którym osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba, że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej, od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania. W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd stwierdził, że osobie tej organy zatrudnienia powinny umożliwić wykazanie, że działalności tej nie podjęła i działalność tę wyrejestrowała. Ciężar dowodu wykazania tych okoliczności spoczywa na osobie, która jest zainteresowana utrzymaniem uzyskanego wcześniej statusu bezrobotnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy zatrudnienia orzekające w sprawie nie umożliwiły skarżącemu wykazania, że nie podjął działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania. Już choćby fakt, że decyzja organu I instancji została wydana w tym samym dniu tj. [...], w którym organ ten wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania świadczy o tym, że organ wbrew dyspozycji art. 149 § 2 kpa nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ II instancji również nie prowadził postępowania we wskazanym zakresie ograniczając się do przyjęcia w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], że skarżący był zarejestrowany w ewidencji działalności gospodarczej w okresie od dnia 1.02.1992r. do dnia 10.11.2006r., zaś ta okoliczność jest bezsporna i nie jest kwestionowana przez skarżącego. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżący podjął pozarolniczą działalność od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania, czy też jej nie podjął. Domniemanie, że zarejestrowana działalność została podjęta z dniem wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jest domniemaniem, które może zostać obalone wszystkimi środkami dowodowymi przez osobę zainteresowaną. Ważne jest natomiast to by organ mając na względzie zasadę wyrażoną w art. 9 kpa należycie i wyczerpująco poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Dopiero jeżeli strona mimo pouczenia nie wykaże istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia organ kierując się domniemaniem może uznać, że nie zostały spełnione warunki od których zależy status osoby bezrobotnej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi przeprowadzi postępowanie wyjaśniające dokonując istotnych dla sprawy ustaleń oraz wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.