II SA/Ke 141/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Asesor WSA Magdalena Stępniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr XLVIII/335/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 27 kwietnia 2022 r. Rada Miejska w Ożarowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490, dalej "u.o.s.p."), podjęła uchwałę nr XLVIII/335/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Ożarów za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, o następującej treści: "§ 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych, mających siedzibę na terenie Gminy Ożarów w wysokości: 1) 21,00 zł (słownie: dwadzieścia jeden złotych 00/100) naliczany za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, 2) 12,00 zł (słownie: dwanaście złotych 00/100) - naliczany za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Ożarów. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Ożarowa. § 3. Traci moc Uchwała Nr V/31/2019 Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków OSP w Gminie Ożarów. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając ją w zakresie § 3 i 4 uchwały i formułując zarzuty wydania jej z istotnym naruszeniem prawa, tj.: – art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez ustalenie w § 3 uchwały, że traci moc uchwała nr V/31/2019 Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków OSP w Gminie Ożarów, podczas gdy uchwała ta utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022r., tj. z dniem wejścia w życie u.o.s.p. i wyeliminowania z obrotu prawnego art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.); – art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej "u.o.a.n.") przez zaniechanie prawodawcze i nienadanie w § 4 uchwały wstecznej mocy obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., tj. od wejścia w życie u.o.s.p. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ożarowie wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała utraciła moc w związku z wejściem w życie uchwały nr 111/14/2024 Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 22 maja 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka Ochotniczej Straży Pożarnej mającej siedzibę na terenie Gminy Ożarów, kandydata na strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej mającej siedzibę na terenie Gminy Ożarów oraz za działania inne niż określone w art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, Rada powołała się na art. 171 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i wskazała, że nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego odbywa się w odniesieniu do aktów przez ten samorząd przyjętych, które obowiązują, a zatem w momencie wykorzystywania instrumentów nadzoru wywołują skutki prawne. Oznacza to, że organ nadzoru obowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie w terminie 30 dni od dnia wpłynięcia do niego uchwały czy zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku niepodjęcia takiego rozstrzygnięcia organ ten dysponuje możliwością zaskarżenia takiej uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego, przy czym skarga taka winna zostać wniesiona w terminie roku od przekazania aktu organowi nadzoru. Po upływie tego okresu organ nadzoru dysponuje możliwością wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym w zależności od rodzaju kwestionowanego aktu będzie mógł wystąpić o wydanie danej uchwały czy zarządzenia z naruszeniem prawa, a w przypadku aktów prawa miejscowego o stwierdzenie nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę Rada podniosła, że skoro organ nadzoru w stosunku do zaskarżonej uchwały nie wszczął postępowania nadzorczego, w przewidzianym terminie, jak również nie wniósł skargi do sądu administracyjnego z żądaniem stwierdzenia nieważności, to nie dostrzegał istotnego naruszenia prawa poprzez wydanie tej uchwały. Zdaniem Rady, nie ma podstaw prawnych, aby po upływie ponad 3 lat i utracie mocy przez zaskarżoną uchwałę występować do sądu administracyjnego o stwierdzenie jej nieważności, ponieważ uchwała ta nie wywołuje i nie wywoła już żadnych skutków prawnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w treści skargi, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem, co wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie orzeczeń podejmowanych przez organy nadzoru, jednak należy go odnieść także do sądowej kontroli aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Przypomnieć należy, że ustawodawca uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.03.2011 r., K 35/08, OTK-A 2011, nr 2, poz. 10). Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27.05.2002 r., K 20/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 34). Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi - II SA/Łd 203/21; dostępny w CBOSA). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7). Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wedle którego - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały z 27 kwietnia 2022 r.: "1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy". Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora, Sąd stwierdził, że trafnie podniósł Prokurator, powołując się na § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", że jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Zgodnie z art. 48 u.o.s.p. uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Z treści art. 57 tej ustawy wynika, że u.o.s.p. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., przy czym ustawa nie zawiera regulacji dotyczących pozostawienia w mocy uchwał rad gmin podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.), stanowiącego delegację ustawową dla ustalenia przez organ stanowiący gminy - w drodze uchwały - ekwiwalentu dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. W konsekwencji, zastosowanie ma § 32 ust. 1 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co oznacza, że uprzednio uchwalona przez Radę Miejską w Ożarowie, na podstawie art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, uchwała nr V/31/2019 z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków OSP w Gminie Ożarów, utraciła moc z dniem 31 grudnia 2021 r., ponieważ 1 stycznia 2022 r. wszedł w życie nowy przepis delegacyjny - art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Skoro zatem wymieniona w § 3 zaskarżonego aktu uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z 27 kwietnia 2022 r., to nie było podstaw prawnych do przyjęcia, że traci ona moc w związku z podjęciem uchwały objętej skargą. Postanowienie zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały narusza prawo w sposób istotny, ponieważ ustaliło inny dzień utraty mocy obowiązującej uchwały z dnia 27 lutego 2019 r. niż wynika to z rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Sąd podzielił stanowisko Prokuratora dotyczące naruszenia art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niezastosowanie tego przepisu i zaniechanie nadania podjętej uchwale mocy wstecznej od 1 stycznia 2022 r. skutkowało pozbawieniem podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu przysługującego uprawnionym na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 26 maja 2022 r. (zaskarżona uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej publikacji 12 maja 2022 r. w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2022 r. pod poz. 1882), co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przytoczonym już wcześniej art. 48 u.o.s.p., ustawodawca wskazał samorządom termin 6 miesięcy, w jakim ma nastąpić uchwalenie aktów prawa miejscowego, które określą wysokość ekwiwalentu przysługującego strażakom ratownikom OSP. Ustawodawca kształtując w taki sposób przepisy końcowe, stworzył sytuację, w której zapewnienie ciągłości wypłaty ekwiwalentu wymagało rozważenia zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 5 u.o.a.n., który stanowi, że przepisy art. 4 u.o.a.n., określające wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub z dniem ogłoszenia, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W związku z powyższym rada gminy powinna była nadać uchwalanemu prawu miejscowemu moc wsteczną od daty wejścia w życie ustawy upoważniającej, tj. od 1 stycznia 2022 r., bowiem do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie istniała inna podstawa określająca wysokość ekwiwalentu. Trafnie w swojej skardze wywodzi Prokurator, że nie można było w tym okresie stosować art. 28 u.o.p., bo przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2022 r., a wraz z nim wydane na jego podstawie prawo miejscowe. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie niemającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia (zob. przykładowo wyroki WSA: w Gdańsku z 16 lutego 2023 r., III SA/Gd 694/22 i z 31 maja 2023 r., III SA/Gd 688/22, w Poznaniu z 26 lipca 2023 r., III SA/Po 328/23; dostępne w CBOSA). Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której rada gminy może nadać aktowi prawa miejscowego wsteczną moc obowiązującą, z tym jednak, że cytowany art. 5 u.o.a.n. uzależnia to od tego, czy nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego. W wyroku z 25 września 2000 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (K 26/99, OTK z 2000 r. Nr 6, poz. 186). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że retroakcja jest dopuszczalna i nie stanowi naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego, o ile nowe przepisy nie pogarszają sytuacji adresatów danej normy prawnej (por. np. wyrok z 19 listopada 2010 r., II FSK 1272/09 oraz wyroki z 9 stycznia 2014 r., I OSK 2297/13 i z 18 kwietnia 2014 r., I OSK 197/14). W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a to z uwagi na charakter materii uregulowanej w zaskarżonej uchwale. Dotyczyła ona bowiem określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, obliczanego wedle nowych przepisów (tj. ustawy o ochotniczych strażach pożarnych) w sposób bardziej korzystny niż według ustawy o ochronie przeciwpożarowej - art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nakazywał naliczanie ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", zaś art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym". Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych rozszerzyła także zakres działań, za które przysługiwał ekwiwalent pieniężny: za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu). W związku z tym art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprawiał sytuację adresatów tej normy i co za tym idzie zasady demokratycznego państwa prawnego nie stały na przeszkodzie określeniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną od 1 stycznia 2022 r. (por wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 czerwca 2019 r., II SA/Go 235/19; dostępny j.w.). Istotnym naruszeniem prawa w tym przypadku było przede wszystkim wadliwe określenie daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały w § 4 i daty utraty mocy obowiązującej uchwały z 27 lutego 2019 r. (§ 3). Powyższe naruszenia, choć istotne, nie wyczerpują jednak wadliwości zaskarżonej uchwały. Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora, Sąd - dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w granicach swojej kognicji, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną - stwierdził również inne istotne naruszenia prawa, które nie zostały objęte zarzutami skargi. Naruszenia te dotyczą postanowień uchwały o charakterze normatywnym i mają charakter kwalifikowany. Otóż Sąd ocenił, że § 1 ust. 1 i 2 uchwały w zakresie, w jakim stanowi o ustaleniu ekwiwalentu pieniężnego dla "członków Ochotniczych Straży Pożarnych", jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 i ust. 1a u.o.s.p. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych określa precyzyjnie krąg podmiotów, którym przysługuje ekwiwalent pieniężny, którego wysokość ustala rada gminy na podstawie upoważnienia przyznanego jej w art. 15 ust. 2 tej ustawy. Zauważyć należy, że przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które nie jest tożsame z pojęciem "członek ochotniczej straży pożarnej", zastosowanym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP", przy czym w myśl art. 8 ustawy, "strażakiem ratownikiem OSP" jest strażak OSP, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Z powyższych przepisów wynika zatem, że pojęcie "strażak ratownik OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest węższe niż pojęcie "członek ochotniczej straży pożarnej", którym posługuje się zaskarżona uchwała w § 1. W konsekwencji zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i ustanawia uprawnienie do ustalenia ekwiwalentu grupie członków OSP, której ustawa uprawnień tych nie przyznaje. Ponadto ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa ustawa, która w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 stanowi, że ekwiwalent oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyroki WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r., III SA/Łd 48/25; NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22, dostępne w CBOSA). W zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Ożarowie przyjęła, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (§ 1 ust. 1), szkoleniu lub ćwiczeniu (§ 1 ust. 2), co stanowi niedopuszczalną modyfikację ustawy i tym samym istotne naruszenie prawa. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r., II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.). Naruszenia te dotyczą zasadniczych elementów normatywnych uchwały, tj. zarówno kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego, jak i sposobu określenia prawa do ekwiwalentu oraz zasad jego naliczania, a więc materii stanowiącej istotę przyjętej regulacji. W konsekwencji nie jest możliwe wyeliminowanie wadliwych postanowień bez jednoczesnego pozbawienia aktu jego podstawowej treści normatywnej, co wyklucza stwierdzenie nieważności jedynie w części. Stwierdzone naruszenia mają charakter systemowy i dotyczą konstrukcji całej regulacji, co uniemożliwia pozostawienie uchwały w obrocie prawnym w jakiejkolwiek części. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Co do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, że zaskarżona utraciła moc w związku z wejściem w życie uchwały nr 111/14/2024 Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 22 maja 2024 r., wyjaśnić należy, że podnoszona przez organ okoliczność pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli uchwały zaskarżonej przez Prokuratora w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały w całości lub w części wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki prawne dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Nie można również podzielić argumentacji organu odwołującej się do braku wcześniejszej reakcji organu nadzoru. Okoliczność, że organ nadzoru nie skorzystał z przysługujących mu środków nadzorczych, nie przesądza o zgodności uchwały z prawem i nie pozbawia sądu administracyjnego kompetencji do dokonania jej kontroli. Kontrola sądowoadministracyjna ma charakter samodzielny i dokonywana jest niezależnie od oceny dokonanej uprzednio przez organ nadzoru. W konsekwencji wejście w życie uchwały nr 111/14/2024 Rady Miejskiej w Ożarowie nie spowodowało bezprzedmiotowości niniejszego postępowania ani nie stanowiło przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi Prokuratora i oceny zgodności z prawem uchwały obowiązującej w okresie poprzedzającym jej uchylenie.