II SA/Ke 142/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia 23 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 23 stycznia 2017 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 6 grudnia 2016 r., znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej – posadowienia wolnostojących kolektorów słonecznych wytwarzających energię elektryczna o łącznej mocy 0,9 MWp, ze stacją transformatorową i sieciami elektroenergetycznymi w K. na działce nr ewid. 175/1. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Organ I instancji wydając ww. decyzję z dnia 6 grudnia 2016 r. działał na podstawie art. 35 Ustawy z dnia 1994 r. Prawo budowlane ("UPb"). W uzasadnieniu wskazał, że lokalizacja projektowanego zamierzenia jest niezgodna z ustaleniami obowiązującej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przyjętej uchwałą Rady Gminy w K. z dnia 16 maja 2013 r., nr [...]. Zdaniem tego organu, na terenach rolnych w świetle ustaleń planu można lokalizować wyłącznie urządzenia infrastruktury, a instalacja fotowoltaiczna służy do produkcji energii i wobec tego powinna być usytuowana na terenach, których przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym jest funkcja produkcyjna. Z powyższą decyzją nie zgodził się inwestor. Zgodnie ze stanowiskiem odwołującego, Starosta nie wykazał sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem § 17 ust. 2 cyt. uchwały. Organ odwoławczy, przytoczył brzmienie art. 35 ust. 1 UPb, wskazując, że projekt budowlany powinien być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 15 ust. 3 pkt 3a Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Upzp"), w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zgodnie z art. 10 ust. 2a Upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium określa się ich rozmieszczenie. Wojewoda stwierdził, że elektrownie fotowoltaiczne należą do odnawialnych źródeł energii i uznał, że wnioskowana do budowy elektrownia o mocy 0,9 MWp tj. większej niż 100 kW, wymaga ustalenia obszaru na potrzeby jej umieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działka nr 175/1, na której zaplanowano budowę inwestycji znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 3R – tereny rolne. Zgodnie z § 17 ust. 2 części tekstowej planu miejscowego, w granicach zmiany planu zezwala się na lokalizację urządzeń infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznych, służących produkcji energii. W konsekwencji, zdaniem organu w granicach objętych planem miejscowym nie wyznaczono obszarów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Instalacja fotowoltaiczna, o której mowa w § 17 ust. 2 planu miejscowego obejmuje bowiem posadowienie kolektorów słonecznych o mocy mniejszej niż 100 kW. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S Sp. z o.o. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 10 ust. 2 i art. 15 ust. 3 pkt 3a Upzp. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że z zapisu § 17 ust. 2 planu miejscowego w żadnym razie nie wynika zakaz budowy, na obszarze objętym planem, urządzeń o mocy większej niż 100 kW, tak jak nie określono w nim również terenów pod budowę urządzeń o mocy przekraczającej 100 kW. Oznacza to zdaniem skarżącej, że rozstrzygnięcie Wojewody nie miało podstawy prawnej. W ocenie Spółki organ podciągnął treść planu pod wymogi wynikające z norm ustawowych i na tej podstawie skonstruował podstawę prawną decyzji, do czego nie był uprawniony. Zdaniem skarżącej, skoro w planie miejscowym dopuszcza się realizację inwestycji o charakterze elektrowni fotowoltaicznej, to w zakresie tego dopuszczenia znajdują się urządzenia o dowolnej mocy. Wojewodzie zarzucono, że nie uzasadniał tezy jakoby plan miejscowy dopuszczał realizacje inwestycji energetycznych o mocy do 100 kW. Przywołując poglądy doktryny i orzecznictwa Spółka wskazała, że gminy mogą dopuszczać budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w tym elektrowni wiatrowych, bez zastosowania art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a Upzp, tj. bez wyznaczania konkretnych terenów, na których mogą być one rozmieszczane i bez wyznaczania ich stref ochronnych. Powyższe przepisy dotyczą wyłącznie planowania przestrzennego i nie wyłączają lokalizacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżącej przepis § 17 planu miejscowego nie pozostaje w sprzeczności z normami ustawowymi i przewiduje możliwość realizacji farm fotowoltaicznych, przy pozostawieniu inwestorom prawa wyboru charakteru instalacji, w tym określenia ich mocy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), dalej "UPb", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie inwestycję polegającą na budowie elektrowni fotowoltaicznej – posadowieniu wolnostojących kolektorów słonecznych wytwarzających energię elektryczna o łącznej mocy 0,9 MWp, ze stacją transformatorową i sieciami elektroenergetycznymi, zaplanowano zrealizować na działce nr ewid. 175/1, znajdującej się na obszarze, dla którego obowiązuje zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzona uchwałą Rady Gminy w K. z dnia 16 maja 2013 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...]). Z części graficznej planu miejscowego wynika, że działka nr 175/1 położona jest na terenie oznaczonym symbolem 3R – tereny rolne. Jednocześnie w § 17 ww. uchwały zawarto ustalenia dotyczące zasad zaopatrzenia w energię cieplną i produkcji energii ze źródeł odnawialnych. W ust. 1 wskazano, że budynki w granicach zmiany planu mogą być zaopatrywane w energię cieplną w oparciu o indywidualne źródła ciepła, w tym lokalne kotłownie, spełniające wymagania przepisów szczególnych w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza. W ust. 2 zezwolono zaś w granicach planu na lokalizację infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznych, służących produkcji energii. W brzmieniu § 17 ust. 2 ww. uchwały skarżąca upatruje dopuszczalności budowy wnioskowanej instalacji na całym obszarze objętym planem miejscowym. Organ twierdzi zaś, powołując się na treść art. 15 ust. 3 pkt 3a i art. 10 ust. 2a Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU. z 2016 r., poz. 78 ze zm.), dalej "Upzp", że ponieważ w granicach objętych planem miejscowym nie wyznaczono obszarów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, budowa wnioskowanej instalacji fotowoltaicznej nie jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a Upzp w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przepis art. 10 ust. 2a stanowi zaś, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (m.in. elektrownie fotowoltaiczne), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Treść ww. przepisów w żadnym stopniu nie uprawnia do twierdzenia, że jeżeli takie obszary nie zostały w studium, a następnie w planie miejscowym wyznaczone, to na terenach objętych obowiązującymi planami miejscowymi nie można lokować tego rodzaju urządzeń o mocy przekraczającej 100 kW i ich stref ochronnych. Gdyby bowiem taka była wola ustawodawcy, to zawarłby w tym względzie podobne unormowanie jak w odniesieniu do obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m², dla których art. 10 ust. 3a i 3b Upzp wprost przewiduje możliwość ich lokalizacji wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW takiego przepisu brak. W konsekwencji, gdy takie obszary nie zostały wskazane, to dopuszczalność inwestycji należy ocenić biorąc pod uwagę treść obowiązującego planu miejscowego. Gdy w świetle jego unormowań brak jest zakazu lokalizacji takiej inwestycji i ewentualnie wyznaczonej dla niej strefy ochronnej, to brak jest podstaw do odmowy wydania (z punktu widzenia zapisów planu) zgody na realizację przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Gl 248/16). Okoliczność, że w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, na podstawie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a Upzp, zakazu lokalizacji elektrowni fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 100 kW na terenie objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. obszaru w granicach administracyjnych sołectwa K. określonych uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia 21 czerwca 2013 r. nie oznacza jednak, że w niniejszej sprawie taka elektrownia może powstać. Decydujące są tu bowiem zapisy planu miejscowego, w szczególności § 17 i § 3 zawierające ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu. Wbrew twierdzeniom skarżącej brak jest podstaw do przyjęcia, że z zapisu § 17 ust. 2 planu miejscowego wynika dopuszczalność lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych na terenie wskazanym przez inwestora. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę jest elektrownia fotowoltaiczna w postaci wolnostojących kolektorów słonecznych wytwarzających energię elektryczną o łącznej mocy 0,9 MWp, ze stacją transformatorową i sieciami elektroenergetycznymi, a więc niewątpliwie obiekt produkcyjny służący produkcji energii elektrycznej i jej dystrybucji, nie zaś urządzenie infrastruktury o jakim mowa w § 17 ust. 2 planu. Przepis § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1397 ze zm.) zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Oznacza to, że niedopuszczalne jest sytuowanie tego typu obiektów na terenie rolnym, tak jak wnioskuje inwestor w niniejszej sprawie. Jak wynika z § 3 planu miejscowego teren 3R, obejmujący działkę nr 175/1, określono jako przeznaczony na cele rolne. Tymczasem teren zajęty pod budowę systemu fotowoltaicznego nastawionego na produkcję i zarazem dystrybucję energii elektrycznej powinien posiadać w obowiązującym planie walor terenu produkcyjnego lub terenu, w którym funkcja produkcyjna jest dopuszczona, ponieważ instalacja elektrowni fotowoltaicznej służy funkcji produkcyjnej (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 1466/14; WSA w Lublinie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. II SA/Lu 464/13). Podsumowując, w świetle zapisów aktualnie obowiązującego planu miejscowego brak jest możliwości usytuowania na terenie rolnym wnioskowanej elektrowni fotowoltaicznej. Elektrownia taka mogłaby zostać zlokalizowana wyłącznie na terenach zabudowy produkcyjnej (UPS) lub infrastruktury technicznej (EE), zgodnie z § 3 ust. 1 planu. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.