II SA/Ke 142/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bodzechów z dnia [...] marca 2022 r. nr XLIX/28/22 w przedmiocie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 30 marca 2022 r. Rada Gminy Bodzechów, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490, dalej "u.o.s.p.") oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej "u.s.g."), podjęła uchwałę nr XLIX/28/2022 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Bodzechów, o następującej treści: "§ 1. 1. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej wynosi 24,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu wynosi 24,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę. 3. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego za udział w ćwiczeniu wynosi 10,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę. § 2. Traci moc uchwała Nr LIII/31/2018 Rady Gminy Bodzechów z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Bodzechów za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2018 r. poz. 1924). § 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Bodzechów. § 4. 1. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. 2. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając ją w części (w zakresie § 1, 2 i 4 uchwały) i formułując zarzuty wydania jej z istotnym naruszeniem prawa, tj.: – art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez ustalenie w § 2 uchwały, że traci moc uchwała nr LIII/31/2018 Rady Gminy Bodzechów z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Bodzechów za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych, podczas gdy uchwała ta utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., tj. z dniem wejścia w życie u.o.s.p. i wyeliminowania z obrotu prawnego art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r.poz.869 z późn. zm.); – art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej "u.o.a.n.") przez zaniechanie prawodawcze i nienadanie w § 4 uchwały wstecznej mocy obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., tj. od wejścia w życie u.o.s.p. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bodzechów wniosła o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela organu lub jego pełnomocnika, a także o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz, ewentualnie odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. Ze stanowiska organu wynika, że pierwotnym źródłem sporu była wadliwa legislacja ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, która nie zawierała przepisów przejściowych dotyczących dalszego obowiązywania uchwał rad gmin w sprawie ekwiwalentu dla strażaków OSP. Mimo, że art. 48 ustawy przewidywał obowiązek podjęcia nowych uchwał do 30 czerwca 2022 r., nie rozstrzygnięto, co dzieje się z dotychczasowymi uchwałami wydanymi na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, kierowała się stanowiskami Komendy Głównej PSP i MSWiA, zgodnie z którymi wcześniejsze uchwały zachowały moc do czasu uchwalenia nowych, nie dłużej jednak niż do 30 czerwca 2022 r. Wskazywano, że mimo uchylenia art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, nie doszło do przerwania ciągłości normy kompetencyjnej, gdyż została ona przeniesiona do art. 15 ust. 2 nowej ustawy. Zdaniem organu, wykładnia prezentowana przez Prokuratora ma charakter nadmiernie formalistyczny i pomija wykładnię celowościową. Celem ustawodawcy nie było bowiem pozbawienie strażaków OSP prawa do ekwiwalentu ani gmin podstawy prawnej do jego wypłaty. Jednocześnie organ podniósł, że w orzecznictwie i rozstrzygnięciach nadzorczych utrwalony był pogląd, że akty prawa miejscowego nie powinny działać wstecz. W związku z tym Rada Gminy nie mogła bez ryzyka naruszenia prawa nadać uchwale mocy obowiązującej od 1 stycznia 2022 r. Z ostrożności procesowej organ podniósł, że nawet przy przyjęciu stanowiska Prokuratora, nieważność uchwały mogłaby dotyczyć wyłącznie § 2 tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej "p.p.s.a."). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem, co wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie orzeczeń podejmowanych przez organy nadzoru, jednak należy go odnieść także do sądowej kontroli aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Przypomnieć należy, że ustawodawca uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.03.2011 r., K 35/08, OTK-A 2011, nr 2, poz. 10). Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27.05.2002 r., K 20/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 34). Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi - II SA/Łd 203/21; dostępny w CBOSA). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7). Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wedle którego - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały z 30 marca 2022 r.: "1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy". Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora, Sąd stwierdził, że: 1. Trafnie podniósł Prokurator, powołując się na § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", że jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Zgodnie z art. 48 u.o.s.p. uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Z treści art. 57 tej ustawy wynika, że u.o.s.p. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., przy czym ustawa nie zawiera regulacji dotyczących pozostawienia w mocy uchwał rad gmin podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.), stanowiącego delegację ustawową dla ustalenia przez organ stanowiący gminy - w drodze uchwały - ekwiwalentu dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. W konsekwencji, zastosowanie ma § 32 ust. 1 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co oznacza, że uprzednio uchwalona przez Radę Gminy Bodzechów, na podstawie art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, uchwała nr LIII/31/2018 z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Bodzechów za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych, utraciła moc z dniem 31 grudnia 2021 r., ponieważ 1 stycznia 2022 r. wszedł w życie nowy przepis delegacyjny - art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Skoro zatem wymieniona w § 2 zaskarżonego aktu uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z 30 marca 2022 r., to nie było podstaw prawnych do przyjęcia, że traci ona moc w związku z podjęciem uchwały objętej skargą. Postanowienie zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały naruszało prawo w sposób istotny, ponieważ ustaliło inny dzień utraty mocy obowiązującej uchwały z dnia 19 kwietnia 2018 r., niż wynika to z rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". 2. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora dotyczące naruszenia art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niezastosowanie tego przepisu i zaniechanie nadania podjętej uchwale mocy wstecznej od 1 stycznia 2022 r. skutkowało pozbawieniem podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu przysługującego uprawnionym na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w okresie od 1 stycznia do 18 kwietnia 2022 r. (zaskarżona uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej publikacji 4 kwietnia 2022 r. w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2022 r. pod poz. 1335), co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przytoczonym już wcześniej art. 48 u.o.s.p., ustawodawca wskazał samorządom termin 6 miesięcy, w jakim ma nastąpić uchwalenie aktów prawa miejscowego, które określą wysokość ekwiwalentu przysługującego strażakom ratownikom OSP. Ustawodawca kształtując w taki sposób przepisy końcowe, stworzył sytuację, w której zapewnienie ciągłości wypłaty ekwiwalentu wymagało rozważenia zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 5 u.o.a.n., który stanowi, że przepisy art. 4 u.o.a.n., określające wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub z dniem ogłoszenia, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W związku z powyższym rada gminy powinna była nadać uchwalanemu prawu miejscowemu moc wsteczną od daty wejścia w życie ustawy upoważniającej, tj. od 1 stycznia 2022 r., bowiem do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie istniała inna podstawa określająca wysokość ekwiwalentu. Trafnie w swojej skardze wywodzi Prokurator, że nie można było w tym okresie stosować art. 28 u.o.p., bo przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2022 r., a wraz z nim wydane na jego podstawie prawo miejscowe. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie niemającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia (zob. przykładowo wyroki WSA: w Gdańsku z 16 lutego 2023 r., III SA/Gd 694/22 i z 31 maja 2023 r., III SA/Gd 688/22, w Poznaniu z 26 lipca 2023 r., III SA/Po 328/23; dostępne w CBOSA). Nawiązując do argumentacji zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że - co do zasady - nie można wykluczyć sytuacji, w której rada gminy może nadać aktowi prawa miejscowego wsteczną moc obowiązującą, z tym jednak, iż cytowany art. 5 u.o.a.n. uzależnia to od tego, czy nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego. W wyroku z 25 września 2000 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (K 26/99, OTK z 2000 r. Nr 6, poz. 186). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że retroakcja jest dopuszczalna i nie stanowi naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego, o ile nowe przepisy nie pogarszają sytuacji adresatów danej normy prawnej (por. np. wyrok z 19 listopada 2010 r., II FSK 1272/09 oraz wyroki z 9 stycznia 2014 r., I OSK 2297/13 i z 18 kwietnia 2014 r., I OSK 197/14). W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a to z uwagi na charakter materii uregulowanej w zaskarżonej uchwale. Dotyczyła ona bowiem określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, obliczanego wedle nowych przepisów (tj. ustawy o ochotniczych strażach pożarnych) w sposób bardziej korzystny niż według ustawy o ochronie przeciwpożarowej (art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nakazywał naliczanie ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", zaś art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej – "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym". Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych rozszerzyła także zakres działań, za które przysługiwał ekwiwalent pieniężny: za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu). W związku z tym art. 15 ust. 1 i 2 poprawiał sytuację adresatów tej normy i co za tym idzie zasady demokratycznego państwa prawnego nie stały na przeszkodzie określeniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną od 1 stycznia 2022 r. (por wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 czerwca 2019 r., II SA/Go 235/19; dostępny j.w.). Istotnym naruszeniem prawa w tym przypadku było przede wszystkim wadliwe określenie daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały w § 4 i daty utraty mocy obowiązującej uchwały z 19 kwietnia 2018 r. (§ 2). Powyższe naruszenia, choć istotne, nie wyczerpują jednak wadliwości zaskarżonej uchwały. Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora, Sąd - dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w granicach swojej kognicji, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną - stwierdził również inne istotne naruszenia prawa, które nie zostały objęte zarzutami skargi. Naruszenia te dotyczą postanowień uchwały o charakterze normatywnym i mają charakter kwalifikowany. Otóż zauważyć należy, że powołany wyżej art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega wprost, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa ustawa, która w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 stanowi, że ekwiwalent oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyroki WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r., III SA/Łd 48/25; NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22, dostępne w CBOSA). Doprecyzowanie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym, zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy, o tyle wprowadzenie do uchwały postanowień sprzecznych z ustawą należy uznać za istotne naruszenie prawa, pozostające w kolizji z konstytucyjną zasadą praworządności. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Bodzechów określiła bowiem nie tylko wysokość ekwiwalentu - do czego była uprawniona i zobowiązana, ale także wskazała, odmiennie niż ustawa, że przysługuje on "za każdą rozpoczętą godzinę" (§ 1 ust. 1, 2 i 3 uchwały). Taka regulacja zaskarżonej uchwały stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego, które zezwala radzie gminy jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu, a nie do określenia sposobu jego obliczania. Ponadto wskazanie w zaskarżonym akcie, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (§ 1 ust. 1), szkoleniu (§ 1 ust. 2) lub ćwiczeniu (§ 1 ust. 3) stanowi niedopuszczalną modyfikację ustawy i tym samym istotne naruszenie prawa. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r., II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.). Naruszenia te dotyczą zasadniczego elementu normatywnego uchwały, tj. sposobu określenia prawa do ekwiwalentu oraz zasad jego naliczania, a więc materii stanowiącej istotę przyjętej regulacji. W konsekwencji nie jest możliwe wyeliminowanie wadliwych postanowień bez jednoczesnego pozbawienia aktu jego podstawowej treści normatywnej, co wyklucza stwierdzenie nieważności jedynie w części i czyni niezasadnym stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, w którym wskazano na możliwość ograniczenia skutków wadliwości uchwały wyłącznie do § 2 tego aktu. Stwierdzone naruszenia mają charakter systemowy i dotyczą konstrukcji całej regulacji, co uniemożliwia pozostawienie uchwały w obrocie prawnym w jakiejkolwiek części. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Co do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden z przepisów szczególnych nie przewiduje zaś na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwości zasądzenia kosztów na rzecz organu. Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje natomiast skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ale tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji (art. 200 p.p.s.a.). Sąd wskazuje również, że w tej sprawie nie wystąpiły koszty podlegające obciążeniu, bowiem Prokurator, jako skarżący, na podstawie art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych.