II SA/Ke 145/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skarg Miejskiego Zarządu Dróg i J.J. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Zarządu Dróg w K. uchylił w punkcie I ppkt 2, punkcie II i punkcie III decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] orzekającą o zwrocie na rzecz spadkobierców byłych współwłaścicieli Z. i S. małż. J. prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. P. i T., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. (obręb 0024) jako działki nr [...]/48 o pow. 0,0525 ha, [...]/69 o pow. 0,0246 ha i [...]/70 o pow. 0,1374 ha, stanowiącej zgodnie z księgą wieczysta [...] własność Skarbu Państwa oraz o rozliczeniach związanych ze zwrotem w/w nieruchomości, a także zatwierdzającej podział działki nr [...]/60 o pow. 10,9401 ha, i w tym zakresie orzekł: pkt. I. 2. "spadkobiercom po S. J., tj. Panu A. J. w udziale 2/6 i Panu S. J. w udziale 1/6 części przedmiotowej nieruchomości", pkt. II. "Ustalić wartość zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość tytułem zwrotu na kwotę 85.652,92 zł", pkt. III. "Zobowiązać osoby wymienione w pkt. I do wpłacenia powyższej kwoty wymienionej w pkt. II decyzji na rzecz Skarbu Państwa, w kasie Urzędu Miasta K. lub na konto Urzędu Miasta K. w terminie 14 dni od dnia w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego". W pozostałej części natomiast Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda ustalił, że nieruchomość położona w K. przy ulicy G., oznaczona numerem 46 o pow. 0,5819 ha stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie umowy notarialnej z dnia [...], mocą której dotychczasowi właściciele, tj. S. J. i Z. J., w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.), sprzedali tę nieruchomość z przeznaczeniem pod budowę ulicy N. (obecnie T.) w Kielcach. Podstawą nabycia tej nieruchomości była decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 27 marca 1974 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu w rejonie "Dzielnicy Z." – budowa ulicy N. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 14 marca 2000 r. spadkobiercami po współwłaścicielce w/w nieruchomości Z. J. stali się L. J., J. S., T. C., S. B., A. R. oraz J. J. po 1/6 części każde z nich. W dniu 24 grudnia 2003 r. J. J. wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...], Rep. [...] S. J. i pozostali spadkobiercy Z. J. przedłożyli następnie pełnomocnictwa upoważniające J. J. do ich reprezentowanie w sprawie o zwrot nieruchomości. W dniu 1 września 2004 r. dokonano oględzin przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że działka [...]/48 ogrodzona jest drewnianym płotem, jej zachodnia granica przebiega wzdłuż chodnika ul. T. oraz ściany budynku mieszkalnego posadowionego na tej działce. Granica północna przebiega wzdłuż drewnianego płotu częściowo zdemontowanego, prostopadle do ulicy T. w odległości ok. 15 m od skrzyżowania z ulicą P.. Na tych samych oględzinach wnioskodawca ograniczył swoje roszczenie do działki nr [...]/48 o pow. 0,0525 ha, na której posadowiony jest drewniany dom mieszkalny oraz drewniane drwalki. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda uchylił jednak to rozstrzygnięcie w całości decyzją z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do akt sprawy zostało dołączone postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 5 września 2005 r. na mocy którego spadek po S. J. nabyła żona K.S. oraz synowie A. J. i S. J., którzy upoważnili J. J. do ich reprezentowanie w sprawie o zwrot nieruchomości. Następnie pismem z dnia 3 marca 2006 r. wnioskodawca rozszerzył roszczenie o część nieruchomości niezagospodarowanej przylegającej do działki nr [...]/48 od strony południowej. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w całości znajduje się w pasie drogowym ulicy T., co pokrywa się z celem przejęcia tej nieruchomości. W myśl art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami fakt ten nie daje podstaw do żądania zwrotu nieruchomości. Wojewoda uchylił ponownie rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że Prezydent Miasta K. nie uwzględnił zmiany zakresu roszczenia o zwrot zgłoszonego przez J. J., przez co nie zebrał należycie materiału dowodowego. Ponadto nie zostały właściwie zbadane przesłanki zwrotu nieruchomości. Skarga MZD na tę decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 1 lutego 2007 r. W dniu 4 stycznia 2008 r. przeprowadzone zostały ponowne oględziny przedmiotowej nieruchomości. W ich toku stwierdzono, że działka hip. nr 45 odpowiada działce nr [...]/48 i części działki nr [...]/58. Pozostałe ustalenia oględzin pokrywały się z ustaleniami poprzednich oględzin z dnia 1 września 2004 r. W oparciu o załączoną do akt sprawy kopię mapy ewidencyjnej oraz wypis z rejestru gruntów organ ustalił, że w wyniku modernizacji ewidencji gruntów w toku postępowania zwrotowego, zmianie uległo oznaczenie przedmiotu roszczenia, które dotychczas m.in. obejmowało część działki [...]/58, a obecnie w tym samym zakresie obejmuje m.in. część działki nr [...]/60. Po rozpatrzeniu wniosku o zwrot części przedmiotowej nieruchomości decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. po raz trzeci odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K., obręb 024, przy ul. Ks. J. P. 2, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 45, której obecnie w ewidencji gruntów odpowiada działka nr [...]/48 i część działki nr [...]/60. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił wskazaną decyzję Prezydenta Miasta K. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uzasadniając to tym, że na nieruchomości objętej roszczeniem o jej zwrot nie ma żadnych urządzeń przeznaczonych do ruchu, a więc brak jest podstaw do uznania, że został na niej urządzony pas drogowy, co dowodzi, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W wyniku skargi Dyrektora MZD na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję ponieważ uznał, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy przekonująco uzasadni istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Wojewoda, uchylając decyzję organu I instancji w sposób odmienny zinterpretował zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie wykazując konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skarga kasacyjna na powyższe rozstrzygnięcie złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w imieniu osób ubiegających się o zwrot nieruchomości, została cofnięta, w związku z czym NSA w dniu 6 października 2009 r. wydał postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania. W związku z powyższym Wojewoda w decyzji z dnia [...] rozpatrzył ponownie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] orzekając o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko stwierdzając, że organ I instancji bezprawnie wyszedł poza ustawowy zakres przesłanek zbędności nieruchomości określony w art. 136 i art. 137 ugn. Na części nieruchomości objętej roszczeniem zwrotu nie wykonano żadnych prac związanych z celem wywłaszczenia, w związku z czym nie ma podstaw do orzekania o odmowie zwrotu na rzecz z wnioskodawców. Ponadto w uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż dla potrzeb postępowania zwrotowego w przypadku orzeczenia o zwrocie nieruchomości koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części w oparciu o nowe dowody i materiały wskazując przy tym na obowiązek ich przeprowadzenia przez organ I instancji. Wojewoda w szczególności wskazał, że niezbędne jest sporządzenie operatu szacunkowego jako podstawy do rozliczenia nakładów na nieruchomości z uwzględnieniem stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz z dnia zwrotu nieruchomości, a także zlecenie wykonania dokumentacji geodezyjnej w celu wydzielenia nieruchomości przeznaczonej do zwrotu w sytuacji gdy granice wywłaszczonej nieruchomości objętej roszczeniem o zwrot nie będą pokrywać się z granicami obecnych działek ewidencyjnych. W wyniku ponownych oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 2 listopada 2010 r. stwierdzono, że przedmiotem roszczenia jest część działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka hip. nr 45, której obecnie w ewidencji gruntów odpowiada wydzielona już działka nr [...]/48 (zabudowana) oraz niewydzielona część działki nr [...]/60. Działka nr [...]/48 jest zabudowana budynkiem drewnianym, którego zachodnia ściana od strony ul. T. leży w granicy tej działki. Budynek drewniany posadowiony jest na podmurówce kamiennej, w złym stanie technicznym. W południowej części w/w działki od strony wschodniej znajduje się drwalka też w złym stanie technicznym, bezpośrednio przylegająca do budynku na sąsiedniej działce. W tej samej części działki od strony zachodniej znajduje się drewniany garaż kryty papą. Przed garażem znajdują się płyty chodnikowe, którymi utwardzona została działka. Działka jest ogrodzona, przy czym od strony wschodniej ogrodzenie jest drewniane, w złym stanie i rozpada się. Od budynku do bramy znajduje się wysoki żywopłot. Od ściany budynku w kierunku północnym znajdują się słupki betonowe z konstrukcją metalową bez siatki ogrodzeniowej. Na części trawnika znajdują się trzy drzewa owocowe (jabłoń, orzech i grusza) i świerk. Część działki nr [...]/60 objęta roszczeniem zwrotu od północnej działki nr [...]/48 od opisanego ogrodzenia do pierwszej brzózki. W tej części nieruchomości znajduje się słup oświetleniowy niskiego napięcia z latarnią (oświetlenie). W kierunku na południe od działki nr [...]/48 objęta roszczeniem część stanowi część starego sadu w chwili obecnej porośnięta starymi drzewami. Granica części nieruchomości objętej roszczeniem przebiega wzdłuż istniejącego chodnika. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2011 r. J. J. zakwestionował przebieg granic wydzielonych działek gruntów przeznaczonych do zwrotu. W jego opinii wywłaszczona została zwarta nieruchomość ziemska, która nie była podzielona przejazdem stanowiącym obecnie dojazd do nieruchomości sąsiedniej. Dlatego w jego ocenie w przeprowadzonym dla potrzeb zwrotu podziale geodezyjnym nieruchomości wywłaszczonej, brak było podstaw do rozdzielenia działek podlegających zwrotowi oznaczonych nr [...]/69 i [...]/70 (obr. 0024). Jednocześnie strona zakwestionowała przebieg granicy zachodniej działki oznaczonej nr [...]/70 biegnącej wzdłuż ścieżki rowerowej, która jak twierdzi, została przesunięta w kierunku wschodnim podczas remontu chodnika i budowy ścieżki rowerowej. W czasie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 22 czerwca 2011 r. w związku z uwagami i zastrzeżeniami wniesionymi przez J. J., pełnomocnik J. J. podtrzymał zarzuty zawarte w piśmie z dnia 18 kwietnia 2011 r. Jego zdaniem określenie granic geodezyjnych nieruchomości przeznaczonej do zwrotu powinno nastąpić po wydaniu decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców byłych współwłaścicieli Z. i S. małż. J. prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. P. i ul. T., oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. jako działki nr [...]/48 o pow. 0,0525 ha, nr [...]/69 o pow. 0,0246 ha i nr [...]/70 o pow. 0,1374 ha (obr. 0024), przedstawione na mapie przyjętej do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...] w dniu [...], stanowiącej zgodnie z księgą wieczystą [...] własność Skarbu Państwa oraz o rozliczeniach związanych ze zwrotem w/w nieruchomości, a także zatwierdził podział działki nr [...]/60 o pow. 10,9401 ha. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż bezspornym jest, co potwierdza m.in. protokół spisany na okoliczność oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 2 listopada 2010 r. że cel przejęcia określony w akcie notarialnym nie został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości, której obecnie w ewidencji odpowiadają działki nr [...]/48, [...]/69, [...]/70 o łącznej pow. 0,2145 ha. Prezydent Miasta K. stwierdził, że pomimo iż w/w działki znajdują się w liniach rozgraniczających pas drogowy ul. T., do dnia wydania rozstrzygnięcia nie ma na nich żadnych urządzeń przeznaczonych do ruchu drogowego, tym samym brak jest podstaw do uznania że powstał na nich urządzony pas drogowy. Ponadto brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o rozpoczęciu budowy urządzeń związanych z obsługą pasa drogowego ul. T. na terenie będącym przedmiotem wniosku o zwrot. W ocenie Prezydenta Miasta K. przebiegająca przez teren przedmiotowej nieruchomości sieć wodociągowa i energetyczna nie stanowią przesłanki uzasadniającej odmowę zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Na etapie postępowania odwoławczego J. J. przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt I Ns 449/09 o stwierdzeniu nabycia w całości przez A. J., praw do spadku po K. J.. W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda powołał się na treść przepisów art. 136 – 142 i 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśniając, że ten ostatni przepis rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu m.in. na nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ uznał następnie, że z treści aktu notarialnego z dnia 25.05.1976 r. Rep. "A" Nr [...]wynika, że przejście własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 45 o pow. 0,5819 ha na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w związku z czym w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wojewoda nadmienił również, że działce nr 45 o pow. 0,5819 ha odpowiadają działki oznaczone numerami: [...]/48 o pow. 0,0525 ha, [...]/69 o pow. 0,0246 ha, [...]/70 o pow. 0,1374 ha i część działki nr [...]/71 o pow. 0,3707 ha. Wojewoda wyjaśnił dalej, że wnioskiem o zwrot objęta została część nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży w w/w akcie notarialnym (okoliczność zawężenia roszczenia do części nieruchomości oznaczonej w dacie przejęcia jak działka nr 45 potwierdza w ocenie organu protokół z oględzin), oznaczona obecnie w ewidencji gruntów m. K. jako działki nr nr: [...]/48 o pow. 0,0525 ha, [...]/69 o pow. 0,0246 ha i [...]/70 o pow. 0,1374 ha. Działki nr [...]/69 o pow. 0,0246 ha i [...]/70 o pow. 0,1374 ha wydzielone zostały z działki oznaczonej nr [...]/60. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół z oględzin dokonanych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 2 listopada 2010 r., cel wywłaszczenia wskazany w akcie notarialnym z dnia [...] został zrealizowany, jednak tylko na części powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Co do części działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerem 45 wystąpiła jednak przesłanka zbędności wskazana w przepisie art. 137 ust. 1 pkt. 2 ugn, gdyż od dnia wywłaszczenia do dnia złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej działki minęło 27 lat. Ta więc tylko część nieruchomości, która okazała się zbędna na cel wywłaszczenia podlega zwrotowi, o którym orzekły organy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że są one bezzasadne. Z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na części nieruchomości objętej roszczeniem zwrotu nie wykonano żadnych prac związanych z celem wywłaszczenia, przez co bezzasadnym jest powoływanie się w odwołaniu na aktualne przeznaczenie nieruchomości i na tej podstawie wnioskowanie o jej zbędności. Uwzględniając definicję pasa drogowego przytoczoną w odwołaniu, a wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych, stwierdzić należy iż przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana jako pas drogowy. W niniejszej bowiem sprawie faktycznie nie doszło do zajęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, ani też nie usytuowano na niej żadnych urządzeń związanych z pasem drogowym. Fakt istnienia obiektów komunalnej infrastruktury technicznej: magistrala wodociągowa O 400 mm, gazociąg średnioprężny, przewód techniczny, która nie jest bezpośrednio związana z obsługą pasa drogowego, nie stanowi negatywnej przesłanki do zwrotu części przedmiotowej nieruchomości. Potwierdza to w ocenie organu pośrednio Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2000r. (sygn. akt. I SA 1088/99, Lex nr 57175). Analizując uzupełniony przez Prezydenta Miasta K. materiał dowodowy, a w szczególności operat szacunkowy, Wojewoda stwierdził, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy przewidziane przepisami prawa. Określa on przedmiot i zakres wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określonej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat ten zawiera również stosowne w tym zakresie klauzule, wyciąg z operatu szacunkowego oraz dołączone są do niego dokumenty wykorzystane przy jego sporządzeniu. Natomiast ustalenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania jakie muszą uiścić spadkobiercy byłych współwłaścicieli, nastąpiło z uwzględnieniem treści art. 140 i art. 217 ugn. Odnosząc się natomiast do wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa, a ustalonego przez Prezydenta Miasta K. w decyzji z dnia [...] organ stwierdził, że sposób jego wyliczenia zawiera błąd rachunkowy. W sporządzonym na zlecenie Prezydenta Miasta K. operacie szacunkowym, wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia określona została na kwotę 394.066 zł, natomiast według stanu z dnia zwrotu - 326.958 zł. Wartość nieruchomości według stanu z dnia przejęcia określona została na kwotę 410.009,00 zł w tym: za grunt 114.885,00 zł, budynki i składniki budowlane 259.088,00 zł oraz za drzewa i krzewy 36.036,00 zł. Tym samym zwaloryzowana kwota odszkodowania za część nieruchomości przewidzianej do zwrotu tj. za grunt o pow. 0,2145 ha wynosi 42.342,30 zł i za składniki budowlane - 110.418,62 zł. Po zsumowaniu łączna kwota odszkodowania wynosi 152.760,92 zł, a więc nie przekracza 50% aktualnej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Wymienioną powyżej ustaloną do zwrotu kwotę odszkodowania w wysokości 152.760,92 zł należy zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 ugn pomniejszyć o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu tj. o kwotę 67.108,00 zł. Uwzględniając powyższe wartość odszkodowania podlegająca zwrotowi wynosi 85.652,92 zł, a nie jak zostało to ustalone w decyzji organu I instancji w wysokości 61.356,14 zł. Z uwagi na treść przytoczonego przez organ postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. J., organ uznał, że spadkobiercom po S. J. przysługują udziały w części przedmiotowej nieruchomości w wysokości: A. J. 2/6 części, a S. J. 1/6. Organ wyjaśnił też przyczyny skorygowania błędnie określonego w pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] terminu uiszczenia przez spadkobierców byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zawartymi w art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stwierdzić, iż wypłata odszkodowania powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Natomiast organ I instancji zobligował spadkobierców byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do wypłaty na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z dnia [...] stanie się ostateczna. Na w/w decyzję zostały wniesione dwie skargi. W skardze z dnia 25 stycznia 2012 r. Miejski Zarząd Dróg w K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że w sprawie zostały spełnione przesłanki zbędności nieruchomości określone w art. 137 ust. 1 i 2 ugn. W dniu złożenia wniosku o zwrot, przeznaczone do zwrotu nieruchomości znajdowały się bowiem i znajdują w dalszym ciągu w całości w pasie drogowym ulicy T., leżącej w ciągu drogi krajowej nr 73. Minimalna szerokość pasa drogowego dla tej kategorii drogi wynosi natomiast zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43 poz. 430) – 50 metrów. Pas drogowy natomiast w myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych w art. 4 ust. 2 definiują ulicę jako drogę ..., wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczenia urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych, to umieszczenie obiektów komunalnej infrastruktury technicznej w postaci magistrali wodociągowej, gazociągu średnioprężnego, przewodu teletechnicznego oraz pasa zieleni i skarpy na działkach nr [...]/69 i [...]/70, tj. orzeczonej do zwrotu nieruchomości, dobitnie świadczy o jej wykorzystaniu na cel, na który została wywłaszczona tj. pasa zieleni przydrożnej niezbędnej dla tej klasy drogi. Wynikłe ze zwrotu części nieruchomości objętej wnioskiem zawężenie pasa drogowego wpłynie na ograniczenie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego. Uniemożliwi też w przyszłości zrealizowanie na tym odcinku pełno gabarytowej ścieżki rowerowej. Ponadto organy administracji nie wskazały, jakie elementy pasa drogowego miałyby powstać na przedmiotowych działkach, zgodnie z planem realizacyjnym, aby przesądzały o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Odnośnie pozostawionego w pasie drogowym ulicy T. drewnianego domu mieszkalnego, MZD w Kielcach wyjaśnił, że taką sytuację przewiduje art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przy czym na skutek zwiększenia natężenia ruchu drogowego, budynek ten powoduje zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym i powinien być rozebrany. W związku ze stwierdzonym złym stanem technicznym tego budynku, zostało nawet wydane pozwolenie na jego rozbiórkę. W skardze z dnia 3 lutego 2012 r. J. J. wniósł o uwzględnienie, że zwaloryzowana wartość składników majątkowych orzeczonych do zwrotu zaskarżonymi decyzjami powinna wynosić 61.358,34 zł, a nie 85.652,92 zł, jak to omyłkowo wskazał organ. Przedstawił przy tym swoje szczegółowe wyliczenia. Również wartość budynków i składników budowlanych powinna w ocenie skarżącego ulec korekcie przy zastosowaniu art. 217 ust. 2 ugn oraz zgodnie z duchem tej ustawy i zasadą korzystnej interpretacji. Ponadto odszkodowanie powinno ulec dalszej korekcie po ustaleniu poprawnej powierzchni zwracanego gruntu. Skarżący zakwestionował też poprawność określenia granic zwracanej nieruchomości, które powinny być wyznaczone ponownie z jego udziałem. Ponadto zauważył, że wymienionych w protokole przyjęcia granic nieruchomości z dnia 4 listopada 2010 r., podlegających zwrotowi działek nr [...]/64 i [...]/63, nie ma na szkicu granicznym nr 1, na mapie sytuacyjnej dla celów zwrotu nieruchomości z dnia 15 listopada 2010 r., ani też nie są one wymienione w zaskarżonych decyzjach. Skarżący podniósł też, że nieustannie dopominał się zwrotu wywłaszczonej działki pomniejszonej o powierzchnię zajętą przez jezdnię, trawnik, chodnik i ścieżkę rowerową, która w dacie wywłaszczenia miała powierzchnię 5819 m². Zarzucił, że nie wyjaśniono w sprawie w jaki sposób doszło do "okrojenia" wywłaszczonej nieruchomości o wjazd na prywatną myjnię samochodową, poszerzony chodnik, ścieżkę rowerową i trawnik. W odpowiedzi na obie skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda zauważył też, że skarga J. J. została wniesiona po upływie ustawowego, 30-dniowego terminu, w związku z czym skarżący zwrócił się do WSA w Kielcach z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniosek ten został uwzględniony postanowieniem WSA w Kielcach z dnia 19 marca 2012 r. Na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawy II SA/Ke 145/12 i II SA/Ke 146/12 ze skarg MZD w Kielcach i J.a J. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Na tej samej rozprawie J. J. wyjaśnił, że zwrotem nie została objęta cała nieruchomość, której się w sprawie domagał. W szczególności nie zwrócono mu wjazdu na nieruchomość, na której urządzono myjnię, znajdującego się pomiędzy dwoma zwróconymi działkami. Ponadto pominięto przy zwrocie nieruchomość w takiej granicy od strony wschodniej, jak ona przebiegała w dacie wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie może się ostać w obrocie prawnym, częściowo z przyczyn, które zostały wskazane w skardze J.a J.. W każdym postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem organu administracji publicznej jest precyzyjne ustalenie przedmiotowego zakresu postępowania. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ze względu na możliwość wszczęcia takiego postępowania jedynie na wniosek uprawnionej strony (art. 136 ugn), dysponentem takiego postępowania, również co do przedmiotowego zakresu żądania zwrotu, jest wnioskodawca. On tylko ma prawo i obowiązek określić o zwrot jakiej nieruchomości występuje, tj. o jakiej powierzchni, gdzie położonej i w jakich granicach. Sprecyzowanie wniosku w taki sposób determinuje dalszy przebieg postępowania zwrotowego zwłaszcza wtedy, gdy organy orzekają o zwrocie. Od wielkości i charakteru zwracanej nieruchomości zależą bowiem rozliczenia finansowe związane z wypłaconym za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowaniem podlegającym zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto w sytuacji, gdy organ nie uwzględnia w całości żądania strony, ma obowiązek orzec również o odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości objętej wnioskiem, a także wyjaśnić w motywach swej decyzji przyczyny dla których wniosku nie uwzględnił. Wskazanym wymogom nie sprostały organy rozpatrujące niniejszą sprawę i to mimo dającej się wyczytać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadomości wagi precyzyjnego ustalenia treści żądania strony oraz mimo tego, że już wcześniej bo w decyzji z dnia 7 września 2006 r. organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. odmawiającą zwrotu z uwagi na nieuwzględnienie wnioskowanych przez strony zmian jego zakresu, co zauważył i zaakceptował WSA w Kielcach oddalając skargę MZD w Kielcach na decyzję Wojewody ego z dnia 7 września 2006 r. Organ II instancji miał świadomość znaczenia wskazanych ustaleń, gdyż opisał w uzasadnieniu swej decyzji, w jaki sposób wnioskodawca modyfikował i zmieniał swój wniosek w toku całego postępowania, a w konkluzji stwierdził, że wnioskiem o zwrot objęta została tylko część nieruchomości będącej przedmiotem aktu notarialnego Rep. A nr [...]z dnia [...] oznaczona wówczas jako działka nr 45 o pow. 0,5819 ha, odpowiadająca obecnie działkom nr [...]/48 o pow. 0,0525 ha, [...]/69 o pow. 0,0246 ha, [...]/70 o pow. 0,1374 ha i części działki nr [...]/71 o pow. 0,3707 ha, przy czym organ nie określił jak duża i która część tej nieruchomości odpowiada działce objętej aktem notarialnym z [...] Jako część objętą wnioskiem organ uznał działki oznaczone obecnie w ewidencji gruntów miasta K. numerami: [...]/48 o pow. 0,0525 ha, [...]/69 o pow. 0,0246 ha i [...]/70 o pow. 0,1374 ha. Organ wyjaśnił przy tym, że zawężenie roszczenia do części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerem 45 potwierdza protokół z oględzin, nie precyzując jednak, które oględziny ma na myśli. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania oględziny były przeprowadzane trzykrotnie w dniach: 1 września 2004 r., 4 stycznia 2008 r. i 2 listopada 2010 r. W protokole tych ostatnich oględzin rzeczywiście znalazło się sformułowanie, że "przedmiotem roszczenia jest część działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerem 45, której obecnie w ewidencji gruntów odpowiada wydzielona już działka nr [...]/48 oraz niewydzielona (a więc nie określona co do powierzchni i granic) część działki nr [...]/60". Protokół z tych oględzin podpisał między innymi reprezentujący wszystkich wnioskodawców J. J., co - mimo braku wyraźnego odzwierciedlenia w protokole, aby w/w określenie przedmiotu postępowania odpowiadało woli wnioskodawców – można by co do zasady uznać za dostateczne sprecyzowanie wniosku. Nie pozwala na to jednak fakt późniejszego, bo datowanego na 18 kwietnia 2011 r. zmodyfikowania wielkości wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, co nastąpiło w piśmie J. J. adresowanym do Prezydenta Miasta K.. W piśmie tym pełnomocnik wnioskodawców podniósł, że wywłaszczeniu uległa zwarta i jednolita nieruchomość ziemska nie podzielona przejazdem i mająca dostęp do drogi, co zostało zlekceważone. Ponadto zakwestionował również wytyczenie zachodniej granicy nieruchomości, o zwrot której się ubiega, biegnącej wzdłuż ścieżki rowerowej. Zgłosił też zastrzeżenia do sposobu wytyczenia wschodniej granicy. Zarzuty te zostały w całości podtrzymane przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2011 r. Z przedstawionego stanowiska, zwłaszcza w konfrontacji z treścią mapy sytuacyjnej sporządzonej dla celów zwrotu nieruchomości, wykonanej w listopadzie 2010 r. (k. 54 akt administracyjnych organu I instancji) wystarczająco jednoznacznie wynikało, że żądanie zwrotu nieruchomości zgłoszone ostatecznie w sprawie przez wnioskodawców, było szersze niż to ustaliły organy obu instancji. Skoro bowiem z mapy tej, a zwłaszcza z będącego jej częścią wykazu zmian gruntowych wynika, że działka [...]/71 o pow. 0,3707 ha wchodziła również w skład działki nr 45 o pow. 0,5819 ha objętej aktem notarialnym z dnia [...], a jej część położona pomiędzy działkami nr [...]/69 i [...]/70 stanowiąca wjazd, dzieli objęte zaskarżonym zwrotem w/w działki, to nie może być wątpliwości, że zgłaszając do zwrotu zwartą, a więc nie podzieloną powierzchnię wywłaszczonej działki, skarżący domagał się zwrotu większej powierzchni, niż została objęta postępowaniem zwrotowym. Podobny wniosek jest również uprawniony co do części zwróconych działek położonych z ich wschodniej i zachodniej strony. Skoro bowiem J. J. kwestionował ustalenie w toku postępowania podziałowego zmierzającego do wydzielenia działek objętych zaskarżonym zwrotem, granic tych działek uważając, że powinny one być wyznaczone w sposób dla niego korzystniejszy, to oznacza to w istocie, że zgłaszał żądanie zwrotu większej działki niż ta, którą mu zwrócono. Również na rozprawie przed Sądem przeprowadzonej w dniu 24 maja 2012 r. skarżący potwierdził, że wniosek zwrotowy obejmował większą powierzchnię, niż objęta zaskarżoną decyzją wskazują wyraźnie na oba opisane wyżej pominięte w postępowaniu fragmenty wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji było albo wezwanie wnioskodawców do sprecyzowania, jakie konkretnie działki, względnie części jakich działek są przedmiotem wniosku zwrotowego, względnie w razie uznania, że żadna inna działka poza działkami nr [...]/48 o pow. 0,0525 ha, [...]/69 o pow. 0,0246 ha i [...]/70 o pow. 0,1374 ha nie może zostać zwrócona – rozstrzygnięcie w sentencji decyzji o odmowie zwrotu w pozostałej, niż uwzględniona części oraz podanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Brak takiego rozstrzygnięcia i stosownego uzasadnienia świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem okazałoby się, że zwrotowi podlega również dalsza część wywłaszczonej działki, to rozstrzygnięcie organów, również w części dotyczącej rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości miałoby zupełnie inną treść. Brak ewentualnego rozstrzygnięcia z uzasadnieniem odnośnie odmowy zwrotu pozostałej, nieobjętej zaskarżoną decyzją części działki objętej wnioskiem o zwrot, uniemożliwia również Sądowi kontrolę takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu przedwczesne, a przez to zbędne było odnoszenie się do zarzutów skargi J. J. dotyczących wadliwego wyliczenia wysokości odszkodowania, o jakim mowa w art. 140 ugn. Ewentualna zmiana powierzchni zwracanej nieruchomości spowoduje bowiem konieczność dokonania nowych wyliczeń. Wskazane okoliczności stały się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). w zw. z art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Miejskiego Zarządu Dróg w K. należy zauważyć, że nie wpłynęły one na rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że ze względu na przedstawioną powyżej przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, niemożliwe było odniesienie się do argumentacji zaprezentowanej w tej skardze odnośnie bezzasadności zwrotu całej nieruchomości objętej wnioskiem stron. Skoro bowiem organy administracji nie orzekły o całości żądania, to nie wiadomo, jakie stanowisko zajęły co do możliwości zwrotu tych części przedmiotowej nieruchomości, które zostały pominięte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się jednak do szczegółowych zarzutów skargi MZD w Kielcach, Sąd w niniejszym składzie podziela poglądy wyrażone w powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrokach NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., I SA 1088/99 i WSA w Kielcach z dnia 6 lipca 2006 r., II SA/Ke 807/05 i II SA/Ke 794/05 oraz z dnia 12 października 2009 r., II SA/Ke479/09. Fakt istnienia obiektów komunalnej infrastruktury technicznej, zwłaszcza nie związanych bezpośrednio z obsługą pasa drogowego, nie stanowi negatywnej przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto podstawa odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pod budowę drogi publicznej i znajdującej się obecnie w pasie drogowym zachodzi tylko wówczas, gdy stanowi ona część urządzonej drogi publicznej. Podnoszona w skardze okoliczność, że minimalna szerokość pasa drogowego dla kategorii dróg krajowych wynosi 50 m, co ma umożliwiać umieszczenie na nim w przyszłości pełnogabarytowej ścieżki rowerowej, czy pasa zieleni przydrożnej, nie dowodzi faktu zrealizowania celu wywłaszczenia, zwłaszcza w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn. Fakt pozostawienia na objętej wnioskiem działce nr [...]/48 budynku mieszkalnego znajdującego się w złym stanie technicznym, który to budynek pozostawał w posiadaniu następców poprzednich jego właścicieli, również świadczy o niezrealizowaniu na tej działce celu wywłaszczenia. Ma przy tym rację Wojewoda o ile twierdzi, że zły stan techniczny tego budynku, czy nawet wydanie pozwolenia na jego rozbiórkę, nie stanowią argumentu za odmową zwrotu tej działki. Fakty te potwierdzają bowiem pośrednio niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu I instancji będzie precyzyjne ustalenie zakresu przedmiotowego wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Dopiero po sprecyzowaniu wniosku przez wskazanie jakie działki, o jakiej powierzchni i w jakich granicach położone wnioskodawcy chcą odzyskać, organ przeprowadzi stosowne postępowanie w ramach którego oceni, czy spełnione co do tych działek zostały przewidziane w art. 136 i 137 ugn przesłanki zwrotu. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ w razie potrzeby zleci sporządzenie nowej mapy sytuacyjnej dla celów zwrotu nieruchomości oraz zleci sporządzenie stosownego operatu szacunkowego. Organ będzie miał przy tym na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.