II SA/Ke 147/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. uchyla postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...], III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 147/07 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia A. J., utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], ustalające dla skarżącego opłatę legalizacyjną w wysokości [...]zł., dotyczącą samowolnej rozbudowy budynku letniskowego położonego na działce nr 75/5 w C., gm. M. o część posiadającą wymiary w rzucie 5,85mx15,20m zakończoną od strony drogi sześciokątnym wykuszem o długości boku 1,60m. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 25 sierpnia 2004 r. przeprowadził oględziny na działce nr 75/5 położonej w C., które wykazały, że realizowana jest tam rozbudowa istniejącego budynku letniskowego. W ramach rozbudowy wybudowane zostały ściany i strop nad pierwszą kondygnacją, wykonane schody wewnętrzne i posadzka betonowa, poziomy kanalizacyjne oraz osadzona stolarka okienna i drzwiowa. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie samowoli opisanej wyżej, organ I-szej instancji postanowieniem z dnia [...] podjętym w trybie przepisu art. 48 ust.2 i 3 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane, zobowiązując inwestora do przedłożenia w terminie do 30 października 2005 r. szeregu dokumentów. Inwestor obowiązek ten wykonał, jednak po sprawdzeniu stwierdzono, ze przedłożony projekt budowlany zawiera nieprawidłowości, zatem postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A. J. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i wyznaczył nowy termin przedłożenia poprawionej dokumentacji na dzień 30 stycznia 2006 r. Inwestor przedłożył ponownie wykonany projekt budowlany, w związku z czym zaistniała możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych pod warunkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie i wysokości wynikających z przepisów prawa budowlanego. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] organ I-szej instancji ustalił dla A. J. opłatę legalizacyjną w wysokości [...]zł. Analizując powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało prawidłowo i nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3. wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl art. 49 ust.2 cytowanej ustawy, do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust.1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłata winna być obliczona według wzoru s x k x w x 50, gdzie s – stawka opłaty 300 zł., k – współczynnik kategorii obiektu budowlanego, w tym przypadku kategoria III domy letniskowe k=1,0 oraz w – współczynnik wielkości obiektu = 1,0. Według tego wzoru opłata wynosi 300 zł. x 1,0 x 1,0 x 50 = 15.000 zł. Odnosząc się do kwestii podniesionych w zażaleniu organ stwierdził, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem zalegalizowania samowolnie wykonanej rozbudowy budynku letniskowego. Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. J. zarzucając naruszenie przepisu "art. 83 ust.2 przez błędne jego zastosowanie" oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniósł, że postanowienie PINB i utrzymanie go przez organ odwoławczy jest daleko krzywdzące "z punktu widzenia aksjologicznego jak też mając na uwadze – źródło i powody jego powstania". Skarżący wyjaśnił, że w 1985 r. wystąpił o pozwolenie na budowę i w 1986 r. otrzymał decyzję budowlaną nr 34/86 na budowę domu letniskowego wraz z projektem, według którego obecny niedokończony dom do roku 2004 został wybudowany. W 1994 r. sporządzona została inwentaryzacja na okoliczność możliwości przekształcenia domu letniskowego na mieszkalny z uwagi na powstanie Komitetu Społecznego w celu przekształcenia terenu letniskowego na letniskowo-budowlany. Inwentaryzacja ta świadczy bezpośrednio, że już w 1994 r. istniały fundamenty obecnej spornej budowli oraz przedłożona mapa sytuacyjno-wysokościowa z 1997 r. do przekształcenia terenu letniskowego UTL-4 w Gminie, a więc budowa odbywała się i trwała nadal zgodnie z projektem budowlanym i decyzją budowlaną nr 34/86 wydaną przez Naczelnika Gminy. Skarżący podniósł, że w związku z kradzieżami i pożarem nie dysponuje "wieloma dokumentami", ale dokumenty takie wraz z projektem budowlanym złożył do gminy w M. poprzez "Komitet Społeczny Przekształcenia Terenu" – było to w latach 1994-2000. Dwukrotnie dom był podpalany i okradany, wskutek czego "całą dokumentację - skradziono, a to co zostało spaliło się". A. J. podniósł, że o tych wszystkich zdarzeniach wiedział sąsiad K. K., który "doniósł bezpodstawnie do PINB, że buduje on dom bez dokumentów". Tymczasem, według skarżącego, dom był budowany na podstawie zezwolenia z 1986 r., a o projekcie i wyglądzie domu letniskowego może wypowiedzieć się M. G., którego pisemne oświadczenie załączone zostało do skargi. Od roku 1986 r. postawiona została część budynku wraz z podpiwniczeniem, ocieplono dach i ściany, wybudowane zostały media oraz droga betonowa stanowiąca dojazd do budynku. W kolejnych latach wykonywana była dalsza budowa według projektu, tj. wylano ławy fundamentowe i wyciągnięto je do poziomu gruntu – było to około 1994 r. Następnym etapem były prace ziemne, polegające na niwelacji terenu, ukształtowanie skarp na różnych poziomach działki z uwagi na jej duże pochylenie oraz rozprowadzenie ziemi powstałej po wykopach. Prace te zakończyły się w 1996 r. W 1997 r. dom był nadal budowlany zgodnie z pozwoleniem aż do 2002 r. – ale wewnątrz – poprzez dokończenie pokoi na parterze, schodów, wybudowanie kotłowni na gaz oraz wyciągnięcie ścian budynku gospodarczego wraz ze stropem w 2003 r. od strony zachodniej na granicy z działką 75/7. Mając powyższe na uwadze skarżący wyraził przekonanie, że nigdy nie wystąpiła przerwa trwająca dłużej niż 2 lata w kontynuowaniu budowy, a zgodnie z nadal obowiązującym pozwoleniem budowlanym 34/86 Naczelnika Gminy– ma on prawo budować dom z podpiwniczeniem. Wniósł zatem o traktowanie tego pozwolenia za "obowiązujące na ukończenie budowy domu zgodnie ze złożonym projektem budowlanym do PINB". A. J. podniósł nadto, iż jego budowa "zgodna jest z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy i nie kłóci się z zasadami współżycia społecznego w naszym Państwie". W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do rozstrzygnięć wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a.). Uprawnienie zawarte w art. 135 p.p.s.a. oznacza, że zakresem kontroli sądowoadministracyjnej mogą być objęte – oprócz aktu zaskarżonego skargą – także inne rozstrzygnięcia podjęte w ramach tego samego postępowania administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy, jest nim postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. 03.207.2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą, mające na celu: - zalegalizowanie samowolnie wzniesionego obiektu, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę albo - rozbiórkę takiego obiektu. Przepis art. 49 ust. 1 ustawy, w oparciu o który wydano zaskarżone postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, jest jednym z etapów regulacji zmierzającej do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego w warunkach samowoli, czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jedną z przesłanek wdrożenia procedury legalizacyjnej – w tym określenia opłaty legalizacyjnej – jest zatem wcześniejsze niewątpliwie ustalenie, że obiekt bądź jego część zrealizowana została z naruszeniem przepisu art. 28 prawa budowlanego, nakładającego obowiązek prowadzenia robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Szczegółowym badaniem tej okoliczności nie zajęły się organy obu instancji wydając postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, albowiem – jak wynika z uzasadnień obu tych rozstrzygnięć – za wiążące przyjęły w tym zakresie ustalenia poczynione przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...], nakazującym A. J. wstrzymanie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku letniskowego o część zakończoną od drogi sześciokątnym wykuszem oraz nakładającym na inwestora określone obowiązki zgodnie z art. 48 ust.2 i 3 prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ustalił, że budowa budynku letniskowego prowadzona była w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] wydanego przez Naczelnika Gminy i zakończona w roku 1994, co potwierdzać ma inwentaryzacja opracowana w listopadzie 1994 r. przez J. M. posiadającego uprawnienia budowlane. Autor inwentaryzacji – jak podkreśla organ w tym postanowieniu – wskazał, że w tym czasie wykonane były ławy fundamentowe pod planowaną rozbudowę przedmiotowego budynku do poziomu terenu, która to rozbudowa została przerwana ze względów finansowych. Dlatego też należy w ocenie organu przyjąć, że w dacie sporządzenie inwentaryzacji ( 11.2004r.- data wskazana prawdopodobnie przez pomyłkę, faktycznie chodzi bowiem o listopad 1994 r.), budowa prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę była zakończona i jednocześnie w tej dacie w trakcie budowy na etapie fundamentów była rozbudowa tego budynku o część wymienioną w rozstrzygnięciu, którą organ uznał za realizowaną w warunkach samowoli. Po dacie 1 stycznia 1995 r.– jak ustala organ w uzasadnieniu postanowienia z [...]- rozbudowa była kontynuowana, bowiem zrealizowane zostały ściany i strop nad I-szą kondygnacją, schody wewnętrzne i posadzka betonowa, poziomy kanalizacyjne oraz osadzona stolarka okienna i drzwiowa. Rozbudowa ta realizowana była po roku 1995 bez dopełnienia czynności formalno-prawnych wymaganych przepisami prawa budowlanego. Dokonując takich ustaleń, których skutkiem było wydanie postanowienia z dnia [...], jak i późniejszych: z [...] dotyczącego usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji oraz z dnia 17 listopada 2006 r. i 19 stycznia 2007 r. w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej – organ dysponował materiałem dowodowym w postaci: 1. przeprowadzonych oględzin i złożonych w ich trakcie wyjaśnień pełnomocnika inwestora – G. G., 2. uwierzytelnionej kopii decyzji z dnia [...] zatwierdzającej plan realizacyjny domku letniskowego na działce nr 74/2 dla A. J., pochodzącej z gospodarstwa rolnego W. B., położonej w C. oraz na działce 75/5 pochodzącej z gospodarstwa rolnego M. P., 3. uwierzytelnionej kopii decyzji Naczelnika Gminy nr [...] z dnia [...] udzielającej A. J. pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działkach nr [...] i [...] w C. Zgodnie z decyzją, pozwolenie traciło ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu 2 lat od daty wydania pozwolenia, bądź została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, 4. wyjaśnień pisemnych A. J. złożonych w piśmie datowanym na dzień 11 maja 2005 r. wraz załącznikami, 5. inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną z listopada 1994 r. opracowaną przez J. M. Wypełniając dyspozycje art. 77 § 1 i art. 80 kpa, organ winien poczynić ustalenia dotyczące samowoli w oparciu o wszystkie wymienione wyżej dowody, dokonując ich oceny i wyjaśniając, którym dowodom dał wiarę, a którym wiarygodności odmówił i z jakiego powodu ( art. 107 § 3 kpa). Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], ustalenia przesądzające fakt samowolnej rozbudowy części budynku letniskowego oparto w zasadzie jedynie o inwentaryzację budowlaną, a właściwie na podstawie znajdującego się w nim stwierdzenia – nie negowanego przez skarżącego – że "właściciel wykonał ławy fundamentowe pod planowaną rozbudowę. Roboty przerwano ze względów finansowych". Tymczasem z wyjaśnień G. G. złożonych w trakcie oględzin oraz pisemnych wyjaśnień A. J. wynika, że budowa ( łącznie z częścią będącą przedmiotem postępowania w sprawie, uznaną przez organy za samowolę) przez cały czas realizowana była w oparciu o pozwolenie na budowę z roku [...], jedynie ograniczone środki finansowe nie pozwoliły na szybkie zakończenie prac ( G. G. wspomina o dwóch etapach budowy, przy czym drugi zawierał rozbudowę domu, na co wydane zostało pozwolenie w decyzji z [...]). Z naruszeniem powołanych wyżej przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, organy w ogóle nie dokonały oceny tych wyjaśnień i nie ustosunkowały się do nich – mimo, że było to niezbędne z uwagi na fakt, że w aktach brak jest projektu budowlanego oraz planu realizacyjnego, wedle których miała być prowadzona budowa budynku letniskowego, na którą udzielono pozwolenia decyzją nr [...] z dnia [...]. Organy w ogóle nie ustaliły, jaki był zakres tego pozwolenia, w szczególności nie ma aktach śladu, aby czynione były – ze strony organu nadzoru budowlanego - jakiekolwiek próby odnalezienia tych dokumentów w Urzędzie Gminy. Jeżeli dołączenie ich okazałoby się niemożliwe, koniecznym byłoby określenie zakresu robót budowlanych objętych decyzją z [...] w oparciu o źródła osobowe – skoro jak twierdzi skarżący, wszystkie dokumenty spłonęły bądź zostały skradzione. W tej sytuacji ustalanie powyższej okoliczności wyłącznie w oparciu o znajdującą się w aktach inwentaryzację przeprowadzoną w roku 1994 uznać należy za dowolne i nie spełniające standardów prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7 i 8 kpa. Ustalenie zakresu udzielonego A. J. pozwolenia na budowę w oparciu o wszystkie zgromadzone w sprawie materiały jest konieczne dla rozstrzygnięcia, czy i w jakiej części budynek objęty postępowaniem w niniejszej sprawie zrealizowany został w warunkach samowoli. Dopiero w razie pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie zaistnieją podstawy do określenia opłaty legalizacyjnej. W nawiązaniu do zarzutów zawartych w skardze podkreślić należy, że skarżący wadliwie rozumie przyczyny, dla których organ uznał naruszenie przez niego art. 28 prawa budowlanego. Z treści omawianego na wstępie postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie wynika wcale, że organ upatruje źródła samowoli w fakcie zaprzestania wykonywania robót budowlanych przez okres 2 lat – jak interpretuje to A. J. – lecz w tym, że na część rozbudowaną nie posiadał on w ogóle pozwolenia na budowę. Tę okoliczność organ będzie musiał wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponieważ naruszenie przez organy wymienionych wyżej przepisów proceduralnych polegające na niewyjaśnieniu najistotniejszej w sprawie okoliczności, a mianowicie zaistnienia samowoli budowlanej i określenia jej zakresu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżone postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] (art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 u.p.p.s.a.). Dla końcowego załatwienia sprawy niezbędnym było uchylenie także postanowień Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz z dnia [...], o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie poprzedzając je ustaleniami poczynionymi w oparciu o wyczerpująco zebrany i wszechstronnie rozpatrzony materiał dowodowy. W szczególności, za pomocą dostępnych dowodów organ ustali zakres udzielonego skarżącemu pozwolenia na budowę w roku 1986 i dopiero na tej podstawie oceni, czy, a jeżeli tak – jakie prace wykonane zostały w warunkach samowoli.