II SA/Ke 147/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. D. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania A. D., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 października 2017 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego na działce nr ewid. [...], gmina D. i nakładającą na A. G. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. D., domagając się jednocześnie wstrzymania wykonania tego rozstrzygnięcia. Uzasadniając ostatni wniosek strona wskazała, że brak wstrzymania kolejnej decyzji w niniejszej sprawie "spowoduje nieodwracalne skutki prawne, spowodowane wydaniem kolejnej decyzji przez organ pierwszej instancji - PINB, kończącej sprawę, bez możliwości analizy przez WSA". A. D. zarzuciła organom naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 77, art. 79 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., przepisów Prawa budowlanego, a także przekroczenie uprawnień poprzez ustalenie spadkobierców po zmarłym W. K. na podstawie informacji uzyskanej od Prezydenta Miasta Kielce. Podniosła w skardze między innymi, że nie oparto się na notarialnym potwierdzeniu nabycia praw do spadku, ani na postanowieniu sądowym, organ nie był też dysponentem testamentu, przy czym krąg spadkobierców po W. K. odbiega od ustalonego przez organ. Skarżąca wskazała, że oczyszczalnia ścieków na ww. działce stanowi samowolę budowlaną, zrealizowaną w okresie pomiędzy dniem 28 kwietnia 2013 r. a dniem 10 maja 2013r., a na interwencję strony w tej sprawie organy nie podjęły żadnych działań, sankcjonując, a nawet popierając samowolę budowlaną. Organ I instancji stwierdził, że oczyszczalnia ścieków nie narusza przepisów rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym skarżąca wskazywała, że oczyszczalnia ścieków jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołują się organy. Zdaniem skarżącej, sprawa samowoli budowlanej oczyszczalni ścieków i odstępstw od pozwolenia na budowę była prowadzona niewłaściwie. Nie można były twierdzić, że zostały wykonane uprzednio roboty w takim zakresie, aby można było pominąć właśnie wstrzymanie robót budowlanych i uzyskać zmianę pozwolenia na budowę. Twierdzenia organów, że budynek bez ocieplenia, bez pokrycia dachu, bez balustrad balkonów i klatki schodowej, niespełniający zasad bezpieczeństwa użytkowania, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej, nie posiadający zapewnionego prawnie dojazdu, itd. nie wymaga pozwolenia na budowę strona uznała za błędne i sprzeczne z wymogami Prawa budowlanego. W ocenie strony, gdyby stosować taką interpretację, to pozwolenie na budowę wymagane byłoby wyłącznie w zakresie konstrukcji budynku, ale skoro przepisy Prawa budowlanego, w tym art. 5, nakładają na obiekt budowlany wymogi spełnienia wyszczególnionych w nim wymogów, to pozwolenie opiera się o projekt budowlany, który obejmuje również roboty wykończeniowe, pokrycie dachu, elewację, tynki wewnętrzne i okładziny podłogi i posadzki, malowanie, bezpieczeństwo użytkowania, oszczędność energii, odpowiednią izolacyjność, itd. Według organu II instancji wystarczające jest uzasadnienie, że "zakończenie robót na pewnym etapie" stanowi już o braku podstawy do wstrzymania budowy. Nie podano przy tym szczegółów z powołaniem się na konkretne przepisy, jaki to etap nie daje podstawy do wstrzymania. Stwierdzono ponadto niezgodnie ze stanem faktycznym, udokumentowanym w aktach sprawy i w faktycznym stanie budynku, że roboty nie były prowadzone – przy czym cały czas były prowadzone i są prowadzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zatem wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r. (sygn. akt GZ 138/04, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Zauważyć trzeba, że użyte w art. 61 § 3 p.p.s.a. pojęcia są nieostre, tj. "trudne do odwrócenia skutki" i "znaczna szkoda" wymagają skonkretyzowania w postaci dokładnej i wyczerpującej argumentacji wnioskodawcy (postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009r., II FZ 39/09). Brak uzasadnienia wniosku stanowi naruszenie nałożonego na wnioskodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. obowiązku wykazania okoliczności lub konkretnych zdarzeń przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 20 września 2011 r., sygn. II GSK 1826/11, dostępne j.w.). Niebezpieczeństwo wystąpienia negatywnych skutków wykonania zaskarżonego aktu, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, występuje w sytuacji, w której zaskarżony akt zostanie wykonany, a następnie w wyniku uwzględnienia skargi zostanie uchylony. W przypadku inwestycji budowlanych może prowadzić to do sytuacji, w której inwestycja zostanie zrealizowana w części bądź w całości, a w wyniku rozpoznania sprawy przez sąd okaże się, że nie były spełnione warunki decydujące o legalności prowadzonych robót budowlanych. Z reguły taka sytuacja wiąże się zatem z wyrządzeniem znacznej szkody po stronie inwestora lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zaznaczyć, że kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora (por. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08, dostępne j.w.). To zatem inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt II OZ 636/17, dostępne j.w.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. On też zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżących (por. postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2012r., sygn. II OZ 54/12, dostępne j.w.). Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania (poza inwestorem), o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Należy jednak podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Nie jest przy tym wystarczające samo twierdzenie strony, że takie okoliczności zachodzą. Uzasadnienie wniosku powinno, po pierwsze, odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy; po drugie, wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13, dostępne j.w.). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony z tego względu, że strona nie wykazała, iż brak udzielenia ochrony tymczasowej spowoduje skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. wyrządzi znaczną szkodę lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi nie może przesądzać o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest ono oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd na etapie sprawy, w którym następuje rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze celem wykazania niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Z tych też względów obszerna argumentacja skarżącej zawarta w skardze nie może być przedmiotem oceny pod kątem przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji – będzie natomiast analizowana podczas rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie można bowiem oceniać prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, do czego zdaje się dążyć skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania tego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej strona nie wykazała, a nawet nie uprawdopodobniła okoliczności na uzasadnienie tezy, że zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., poza ogólnikowym powołaniem się na "nieodwracalne skutki prawne", w szczególności nie wskazała rozmiarów szkody, nie wyjaśniła dlaczego będzie ona "znaczna", ani nie uzasadniła dlaczego skutki wykonania zaskarżonej decyzji będą "trudne do odwrócenia". Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.