II SA/Ke 148/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak:[...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta, rozpoznając ponownie sprawę w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia ustalił na wniosek M. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej: wodociągowym, kanalizacyjnym i elektrycznym oraz budowie zbiornika na ścieki sanitarne, przewidzianego do realizacji na działkach o nr ewid. gruntu 126/1 i nr 125 położonych na gruntach wsi I. w liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na załączniku graficznym do decyzji. W decyzji w pkt 1.1 wskazano warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalone "po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588)" i określono m.in., że - obiekty zlokalizowane będą w granicach określonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oznaczonymi na załączniku graficznym literami A........H, - przy zagospodarowaniu działki należy uwzględnić określoną na załączniku graficznym nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 16 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, - dopuszcza się możliwość innych rozwiązań od przedstawionych w niniejszej decyzji pod warunkiem uzyskania opinii osoby uprawnionej do opracowywania projektów decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja zawiera także wskazania w zakresie środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, warunki wynikające z przepisów odrębnych. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania I. K. - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji co do spełnienia w sprawie wymagań określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wobec czego nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia, które jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie błędnego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy organ odwoławczy wskazał, że z załączonej do akt analizy wynika, że działka nr 126/1 w części położonej przy drodze publicznej jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym (jednorodzinnym), a wnioskowany do realizacji budynek stanowić będzie drugi zlokalizowany na działce - usytuowany w głębi działki. W decyzji ustalono linię zabudowy w odległości 16m od krawędzi drogi gminnej, jednakże, zdaniem organu odwoławczego należy zgodzić się z odwołującą, iż teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi jednoznacznie przesądza o tym, że odległość projektowanego domu od drogi będzie mogła wynosić minimum 65m. W liniach rozgraniczających teren inwestycji wnioskodawca wskazał bowiem wąski pas terenu przylegający do drogi publicznej, a dopiero w odległości ok. 65m (jak wynika z obmiaru na mapie) od tej drogi, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto działkę na całej szerokości. Linia zabudowy jest już utrwalona istniejącym budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w części przylegającej do drogi gminnej. Natomiast inwestorka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków dla inwestycji polegającej na budowie domu za już istniejącym domem, tj. w tzw. drugiej linii zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że żaden z obowiązujących przepisów nie formułuje zakazu budowy domu w drugiej linii zabudowy. Usytuowanie obiektów budowlanych jest rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła I. K., domagając się jej uchylenia. Zarzuty skargi sprowadzają się do braku w aktach sprawy powoływanej w decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wykazywano kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, a także do określenia linii zabudowy niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy tego rozporządzenia stanowią bowiem, że ustala się "obowiązującą" linię zabudowy, czyli taką w jakiej inwestor jest obowiązany usytuować budynek, a w decyzji ustalono " nieprzekraczalną" linię zabudowy. Ponadto twierdzenie organu, że żaden przepis nie zakazuje budowy domu w drugiej linii zabudowy jest nadinterpretacją i doprowadza do przyjęcia stanowiska, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla trzeciej i kolejnych linii zabudowy, co doprowadziłoby do zabudowy całej przestrzeni, naruszając ład przestrzenny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto dodało, że bezzasadny jest zarzut braku w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy o zagospodarowania terenu. Do akt sprawy dołączono bowiem projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz analizę sporządzoną przez mgr inż. arch. L. G., wpisanego na listę członków Okręgowej Izby Architektów i przez niego podpisaną (k. 158-148). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty przytoczone w jej uzasadnieniu są zasadne. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie dokonując ich oceny pod względem słuszności i celowości. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które miało wpływ na wynik sprawy. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w niniejszej sprawie dnia 30 marca 2004 r., zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa art. 61 ustawy, który urasta do rangi głównego przepisu normującego gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek. Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do komentowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6 i ust. 7). Jego treść dotyczy sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Określone w nim wymagania dotyczą ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Cechy, do których trzeba dostosować nową zabudowę, zostały w sposób szczegółowy prawnie uregulowane, pozostawiając małe pole manewru inwestorowi i wiążąc organ wydający decyzję. Określenie przedmiotowych cech jest zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W rozporządzeniu jest klauzula pozwalająca określić cechy nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w rozporządzeniu (§ 4 ust. 4 i § 5 ust. 2). Treść decyzji o warunkach zabudowy, a zatem formalne jej wymogi, które organ powinien uwzględnić redagując ostateczny kształt decyzji określa art. 54 w zw. z art. 64 ustawy. Ustawodawca wylicza w tym przepisie elementy składające się na istotę rozstrzygnięcia podejmowanego w formie decyzji o warunkach zabudowy. Celem decyzji konkretyzującej przepisy prawa powszechnie obowiązującego na potrzeby planowanej inwestycji jest stwierdzenie dopuszczalności zamierzenia oraz ustalenie warunków i zasad jego realizacji. Ustawodawca precyzuje, że w decyzji określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Oznacza to, że umieszczenie w treści decyzji warunków i zasad nie mających oparcia w przepisach prawa jest zakazane. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ I instancji w sprawie niniejszej, stwierdzając w pkt 1.1 decyzji, że "dopuszcza się możliwość innych rozwiązań od przedstawionych w niniejszej decyzji pod warunkiem uzyskania opinii osoby uprawnionej do opracowywania projektów decyzji o warunkach zabudowy" przekroczył zakres dopuszczalnych przez ustawę rozstrzygnięć. To decyzja o warunkach zabudowy ma określać elementy składające się na istotę rozstrzygnięcia i nie można dopuszczać możliwości innych rozwiązań. Rozstrzygnięcie takie narusza przepis art. 54 w zw. z art. 64 ustawy. Nie jest zgodne także z tym przepisem określenie linii rozgraniczających teren inwestycji na załączniku graficznym "literami A......H". Należy bowiem wskazać dokładnie poszczególne punkty tych linii rozgraniczających. Ponadto podzielić należy zarzut skargi dotyczący wyznaczonej linii zabudowy. Zauważyć należy, że zgodnie z § 4 rozporządzenia "obowiązującą" linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ustawodawca przewidział inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Należy zatem podzielić zarzut skargi, iż w sprawie niniejszej organ nie wyznaczył "obowiązującej" linii zabudowy, lecz "nieprzekraczalną" linię zabudowy (odległość 16m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej), które to pojęcia różnią się w skutkach. W odpowiedzi na skargę organ podał, że teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi jednoznacznie przesądza o tym, że odległość projektowanego domu od drogi będzie mogła wynosić minimum 65m. Nie można uznać, że taki sposób określenia "obowiązującej linii zabudowy" jest zgodny z przepisem § 4 rozporządzenia. Tworząc "drugą linię zabudowy" organ nie wskazał obowiązującej dla niej linii zabudowy i nie rozważył, czy jej powstanie w danych okolicznościach jest możliwe. Natomiast nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący braku w aktach sprawy "analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", gdyż analiza taka wraz z jej częścią graficzną sporządzona przez mgr inż. arch. L. G. znajduje się w aktach sprawy (karta 148-150 akt administracyjnych). W odpowiedzi na skargę organ mylnie wskazał nazwisko osoby sporządzającej analizę (L. G.), co nie zmienia faktu, iż analiza taka została sporządzona przez uprawnioną osobę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 134, art. 145 § 1 pkt 1a, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie, organ kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.