II SA/Ke 151/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013r. znak: [...] w przedmiocie scalenia gruntów we wznowionym postępowaniu oddala skargę. Decyzją z dnia 9 grudnia 2013 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 12 sierpnia 2013 r., znak: [...], odmawiającą, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Wojewody z dnia 29 sierpnia 1996 r., znak: [...] w przedmiocie scalenia gruntów wsi R., gm. K., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów nr 1347. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 6 października 2011 r. J. K. wystąpił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. do Starosty o wznowienie postępowania scaleniowego zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 28 grudnia 1995 r. znak: [...]. Składając wniosek nie wiedział, że przedmiotowe postępowanie scaleniowe zakończone zostało opisaną na wstępie ostateczną decyzją Wojewody z dnia 29 sierpnia 1996 r., wydaną w trybie odwoławczym, nie zaś decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 28 grudnia 1995 r. Zdaniem wnioskodawcy decyzję scaleniową wydano w oparciu o uzyskany z naruszeniem przepisów postępowania przewidzianych w ustawie o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z dnia 26 października 1971 r. akt własności ziemi z dnia 22 czerwca 1973 r., z którego wynika, że J. Ł. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr 1343 i 1347 o pow. 0,31 ha. Dokument ten zdaniem wnioskodawcy w istocie pozbawił małżonków K. własności części nieruchomości (części działki nr 1348), co do której posiadali akt notarialny i założoną księgę wieczystą. O okoliczności tej J. K. dowiedział się w dniu 6 września 2011 r. na rozprawie przed Sądem Rejonowym w K. w sprawie [...] o zasiedzenie, gdzie zostały ujawnione dokumenty dotyczące nabycia własności nieruchomości nr 1347 przez małżonków Ł. w trybie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wnioskodawca wyjaśnił, że w dacie wydania aktu własności ziemi z dnia 22 czerwca 1973 r. był wraz z żoną, na podstawie aktu notarialnego z dnia 18 kwietnia 1962 r., nr rep. [...], właścicielem pasa gruntu, który na mocy ww. aktu własności ziemi stał się częścią działki nr 1347. Do akt sprawy dołączono protokół z dnia 22 czerwca 1973 r. w sprawie ustalenia faktycznego i prawnego stanu posiadania w gospodarstwie o pow. 0,31 ha składającym się z działek nr 1343 i 1347, poz. 212 rejestru wsi R. na nazwisko J. Ł. Z protokołu tego wynika, że ww. działki znajdują się od 1957 r. w posiadaniu małżonków Ł., na podstawie ustnej darowizny od rodziców, na działce nr 1347 posiadają zabudowania, w których zamieszkują, a do gruntów nikt nie rości pretensji. Ponadto do akt sprawy dołączono akt własności ziemi z dnia 22 czerwca 1973 r. wydany na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych przez Zastępcę Kierownika Wydziału Rolnictwa i leśnictwa PPRN w K., z którego wynika, że J. Ł. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr 1343 i 1347 o pow. 0,31 ha. J. K. dołączył do akt sprawy kserokopię umowy kupna-sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia 18 kwietnia 1962 r. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzję Wojewody z dnia 29 sierpnia 1996 r., na podstawie art. 149, art. 150 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r. odmówiło, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenia kwestionowanej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. podniósł, że akt własności ziemi z 1973 roku wydany został na podstawie fałszywego oświadczenia, wskazując, że nie brał udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym. Wyjaśnił, że działka nr 1347 to obecnie działka nr 753, zaś jego roszczenie dotyczy jedynie części działki, tj. drogi, która powstała po 18 kwietnia 1962 r. ze stanowiącej jego własność działki nr 1348 (obecnie 754) i do dnia 22 czerwca 1973 r. należała do działki nr 1348. Przed dniem 18 kwietnia 1962 r. droga ta nie była użytkowana przez małżonków Ł. i nie należała do ich rodziców. Według aktu notarialnego z dnia 18 kwietnia 1962 r. małżonkowie K. kupili działkę nr 1348 (754) od R. S., który był jej właścicielem od roku 1945. Organ odwoławczy stwierdził, że J. K. nie wykazał aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie ustalenia, czy ww. akt własności ziemi z dnia 22 czerwca 1973 r. został sfałszowany lub uzyskany za pomocą przestępstwa, a zatem nie została spełniona przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Według aktu notarialnego z dnia 18 kwietnia 1962 r. małżonkowie K. nabyli od R. S. własność nieruchomości we wsi R. składającą się z niezabudowanego placu o pow. 28 arów graniczącą od wschodu z gruntem A. S., od północy w gruntem J. Ł., od zachodu z gruntem A. J. i od południa z ul. G. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Dodatkowo organ wskazał na wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach SK 13/99 i SK 29/99 oraz wyrok NSA w sprawie II SA 440/98. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie był stroną postępowania w przedmiocie scalenia gruntów wsi R. w odniesieniu do działki nr 1347 (obecnie 754), co oznacza, że nie została spełniona przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnośnie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ odwoławczy przyznał, że ww. akt notarialny stanowi nową okoliczność nie znaną organowi, istniejącą w dacie orzekania, jednakże ponieważ został sporządzony w roku 1962 i określał stan prawny na tamtą chwilę, nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie. Zmiana stanu prawnego nastąpiła bowiem na skutek wydania aktu własności ziemi z dnia 22 czerwca 1973 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. K. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, ewentualnie o jej uchylenie do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: – art. 7 i art. 145 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że J. Ł. nie żyje, a zatem niemożliwe jest stwierdzenie złożenia przez niego fałszywego oświadczenia, a nadto w roku 1988 nastąpiło przedawnienie karalności ww. czynu; – art. 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy akt własności ziemi został uzyskany za pomocą przestępstwa, co skarżący wykazał. W uzasadnieniu skarżący dodatkowo podniósł, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. pozwoliłoby mu uzyskać odszkodowanie za utratę w sposób niezgodny z prawem pasa gruntu, który zakupił w 1962 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. skarżący wyjaśnił, że w niniejszej sprawie na podstawie ww. aktu własności ziemi z 1973 roku małżonkowie Ł. bezprawnie uwłaszczyli się na wąskim pasie gruntu położonym między jego działką, a działką J. od strony zachodniej. Aktualnie działka skarżącego ma numer 754 z zabudowaniami, a Ł. mają działkę o numerze 753. W Sądzie Rejonowym w K. toczy się sprawa o zasiedzenie tego wąskiego pasa gruntu. Podatki z tego gruntu do 1973 roku płacił skarżący, a następnie Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznawania w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Wojewody z dnia 29 sierpnia 1996 r. w przedmiocie scalenia gruntów wsi R., gm. K., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów nr 1347. Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 k.p.a., obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. (art. 145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2). W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (tj. z powodu upływu wskazanych tam terminów od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a także jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzji odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2013 r. wznowiło przedmiotowe postępowanie scaleniowe, podając jako podstawę wznowieniową przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu). Argumentem skarżącego przemawiającym za koniecznością wznowienia postępowania była zaś treść aktu notarialnego z dnia 18 kwietnia 1962 r., kwestionująca stan prawny ustalony w akcie własności ziemi z dnia 22 czerwca 1973 r. wydanym na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250). Zgodne z treścią ww. aktu notarialnego J. i Z. małż. K. nabyli od R. S. nieruchomość składającą się z niezabudowanego placu o pow. 28 arów, graniczącego od wschodu z gruntem A. S., od północy z gruntem J. Ł., od zachodu z gruntem A. J., a od południa z ul. G. Tymczasem z wyrysu z mapy stanowiącego załącznik do aktu własności ziemi z dnia 22 czerwca 1973 r. wynika, że działkę J. K. oddziela od działki stanowiącej własność spadkobierców S. J. wąski pas gruntu stanowiący część działki nr 1347, której całkowita powierzchnia wynosi 0,25 ha. Małżonkowie Ł. stali się zatem z mocy samego prawa, na podstawie ww. aktu własności ziemi, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. (tj. 4 listopada 1971 r.), właścicielami działki nr 1347 (obecnie nr 753), obejmującej również pas gruntu (drogę) oddzielający działkę małżonków K. (nr 1348, obecnie nr 754) od działki spadkobierców S. J. (obecnie nr 751). W efekcie nieruchomość małżonków K. przestała graniczyć od zachodu z tą ostatnią działką. W istocie więc skarżący wnosząc o uchylenie w trybie wznowienia postępowania decyzji scaleniowej, domaga się wyeliminowania z obrotu prawnego aktu własności ziemi z dnia 22 czerwca 2973 r., względnie stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Tymczasem stosownie do treści art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2012 r. poz. 2128 ze zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3). O ile zatem postępowanie scaleniowe można wznowić powołując się na przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a., o tyle brak jest podstaw prawnych do zakwestionowania w trybie nadzwyczajnym aktu własności ziemi wydanego na podstawie przepisów "ustawy uwłaszczeniowej" z dnia 26 października 1971 r. Wszelkie zdarzenia prawne mające miejsce przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, tj. 4 listopada 1971 r., pozostają bez wpływu na treść prawa własności stwierdzonego w akcie własności ziemi, wydanym w oparciu o przepisy tej ustawy. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/99, oraz z dnia 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, nie stwierdził, aby regulacja ta naruszała przepisy Konstytucji RP. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma więc możliwości podważenia rozstrzygnięć wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Kwestionowane postępowanie scaleniowe w zakresie dotyczącym działki nr 1347 przeprowadzone zostało w oparciu o funkcjonujący w obrocie prawnym akt własności ziemi z dnia 22 czerwca 1973 r., którego w chwili obecnej nie można wyeliminować w żadnym trybie nadzwyczajnym. Oznacza to, że organ dokonujący scalenia nie mógł uznać skarżącego za stronę postępowania dotyczącego działki nr 1347, ponieważ nie przysługiwał mu to tej działki (jej części) żaden tytuł prawny. W dacie orzekania przez Wojewodę w przedmiocie scalenia gruntów właścicielami działki nr 1347 łącznie z pasem gruntu, do którego z roszczeniem o zasiedzenie występuje skarżący, byli małżonkowie Ł. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie została również spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ brak jest w chwili obecnej możliwości stwierdzenia, czy akt własności ziemi z dnia 22 czerwca 1973 r. był fałszywy. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że J. Ł. nie żyje. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma bowiem możliwości wzruszenia ww. aktu własności ziemi w żadnym trybie, nawet gdyby akt ten został wydany w oparciu o nieprawdziwe ustalenia faktyczne i prawne. W wyroku z dnia 21 maja 1998 r. sygn. II SA 440/98, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niedopuszczalność wzruszania decyzji uwłaszczeniowych w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. oznacza, że organy administracji, a także sąd administracyjny, nie mogą się zajmować oceną legalności takich decyzji. Fakt ujawnienia aktu notarialnego z dnia 18 kwietnia 1962 r., nieznany organowi dokonującemu scalenia, również nie powoduje spełnienia przesłanki wznowieniowej, tj. przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na skutek wydania aktu własności ziemi z dnia 22 czerwca 1973 r., potwierdzającego fakt nabycia własności spornego gruntu z dniem 4 listopada 1971 r., zmianie uległ stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Treść aktu notarialnego z dnia 18 kwietnia 1962 r., w którym granice nieruchomości skarżącego określono w sposób opisowy, nie może podważać zdarzenia późniejszego, jakim było nabycie z mocy prawa spornego gruntu przez małżonków Ł. Akt własności ziemi z dnia 22 czerwca 1973 r., wydany na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstwa rolnych, jak to wyżej wyjaśniono, nie może być wzruszony w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.