II SA/Ke 152/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2007r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] znak: [...] w sprawie przyznania P. S. pomocy w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 50 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do leków i leczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgłoszonym ustnie do protokołu wnioskiem z dnia 22.11.2006r. P. S. zwrócił się do organu I instancji o pomoc w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie leków oraz opału z dowozem. Organ I instancji decyzją z dnia [...] powołując się na przepisy art. 8, art. 17 ust. 1 pkt. 5, art. 36 pkt. 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2 , art. 106 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 Nr 64, poz. 593 ze zm.), przyznał wnioskodawcy pomoc w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie leków i leczenia w wysokości 50 zł. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpoznaniu odwołania P. S., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazując na przepis art. 7 i art. 8 oraz art. 39 ust. 1 i 2 cyt. ustawy podniósł, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu może być przyznany zasiłek celowy. Podkreślił, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wskazują wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, pozostawiając te kwestie uznaniu organowi orzekającemu. W ocenie organu odwoławczego P. S. spełnia kryteria kwalifikujące go do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, jest także objęty pomocą społeczną świadczoną w różnych formach. W grudniu 2006r. przyznano bowiem wnioskodawcy pomoc w postaci - tony opału z dowozem do domu (o wartości 218,15 zł), zasiłek celowy w wysokości 217 zł z przeznaczeniem na zakup żywności (na okres 2 miesięcy) oraz zasiłek celowy w kwocie 50 zł na dofinansowanie kosztów zakupu leków. P. S. w grudniu 2006r. otrzymał także zasiłek stały w kwocie 702 zł (z wyrównaniem za listopad 2006r.). Organ podniósł także, iż grudzień jest miesiącem wyjątkowo trudnym dla Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z uwagi na zwiększone zapotrzebowanie na finansową pomoc społeczną w związku ze świętami Bożego Narodzenia. Na dzień 06.12.2006r. organ I instancji wydatkował na zasiłki celowe i na zakup 7 ton węgla łączną kwotę 9.926,40 zł, zaś średnia kwota zasiłku celowego pieniężnego przyznanego 79 osobom wyniosła wówczas 87,53 zł. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, iż przyznając wnioskodawcy zasiłek celowego w wysokości 50 zł, nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Skoro bowiem oprócz zasiłku celowego w kwocie 50 zł. z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów leczenia, P. S. przyznano zasiłek celowy na żywność oraz pomoc celową w postaci - tony opału, a także zasiłek stały (w związku z niepełnosprawnością) wypłacony w grudniu w kwocie 702 zł, to nie można zarzucić, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej pozostawił wnioskodawcę bez wsparcia finansowego. Jakkolwiek oczywistym jest, że kwota 50 zł jest niewspółmierna do kosztów zakupu leków (przedstawiona faktura opiewa na 264,45 zł) to - zdaniem organu odwoławczego - łączna pomoc społeczna udzielona skarżącemu w grudniu pozwoliła sfinansować zakup leków. Ponadto, w styczniu 2007r. skarżący otrzymał kolejny zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 210,30 zł oraz zasiłek celowy na żywność w wysokości 155 zł w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zatem P. S. oprócz pomocy obligatoryjnej w formie zasiłku stałego objęty jest systematyczną pomocą o charakterze uznaniowym świadczoną w dostępnych w danych warunkach formach. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. S.. Skarżący kwestionuje wysokość przyznanego mu zasiłku, która w jego ocenie pozostaje niewspółmierna do kosztu zakupu leków ratujących życie. Wskazuje ponadto, iż w trzecim dniu od wizyty pracownika socjalnego, przeprowadzającego u niego wywiad środowiskowy, doznał zawału serca, ponieważ nie miał za co wykupić leków. Natomiast okoliczność, iż w styczniu 2007r. udzielono mu pomocy na zakup leków i żywności nie ma - zdaniem skarżącego - związku z niniejszą sprawą. Z kolei pomocy w kwocie 217 zł nie otrzymał na okres 2 miesięcy, a jedynie na jeden miesiąc. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Z kolei stosownie do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącego decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Na wstępie należy wskazać na ogólną zasadę wyrażoną w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.2004r o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. Nr 64, poz. 593), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którą pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z kolei, stosownie do art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Uszczegółowieniem powyższych zasad jest przepis art. 39 ust. 2 cyt. ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany m. in. na pokrycie części lub całości kosztów zakupu leków i leczenia. Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 cyt. ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Jak wynika z treści przepisów art. 39 ust. 2 i art. 3 ust. 3 cyt. ustawy, rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania oraz wysokości zasiłku celowego należy do kategorii decyzji uznaniowych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy administracyjnej oznacza to, że wysokość przyznanego zasiłku celowego nie jest ściśle określona, zależąc jednocześnie od uznania organu pomocy społecznej oraz jego możliwości finansowych (art. 3 ust. 4 cyt. ustawy). Podkreślić trzeba, iż jakkolwiek decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego tak jak każde inne, to zakres tej kontroli ukształtowany jest inaczej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem takich decyzji, a nie celowość ich wydania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, że jeżeli decyzja została wydana zgodnie z prawem, to choćby w ocenie sądu administracyjnego była niesłuszna, nie podlega uchyleniu, ponieważ Sąd ten nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji. Ta reguła ma zastosowanie zarówno wtedy, gdy decyzja ma charakter związany, jak i gdy przepis prawa materialnego nie określa wiążąco sposobu załatwienia sprawy, dając organowi administracyjnemu możliwość wyboru sposobu jej załatwienia (por. wyrok SN z 19.03 1985r., III ARN 18/ 83, NP 1987r. nr 2 , s.119). Ze względu na powyższe zakres sądowej kontroli decyzji o charakterze uznaniowym jest zawężony do kryterium zgodności z prawem, nie podlegając kontroli pod względem kryteriów słuszności czy celowości. Sąd nie jest bowiem uprawniony do zastępowania w działaniu organów administracji przez ocenę celowości wydanych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19.04. 2000r., III SA 941/ 999). Dlatego też kontrola sądu zmierza do ustalenia czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Należy podnieść, że uznanie administracyjne nie oznacza, iż organ może podejmować decyzję w kwestii przyznania zasiłku celowego w sposób całkowicie dowolny. Instytucja uznania administracyjnego nie wyraża się bowiem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony nawet przy ustaleniu zaistnienia u osoby ubiegającej się o zasiłek celowy niezbędnej potrzeby bytowej. Natomiast ocena czy przesłanki przyznania zasiłku celowego istnieją w konkretnej sprawie może być dokonana po dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i wykorzystaniu przez organ administracji wszystkich możliwości w celu załatwienia sprawy w interesie obywatela, które poprzedzać powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei przepis art. 7 k.p.a. statuuje naczelną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej. Treść tego przepisu oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Odnosząc powyższe wywody na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji uczyniły zadość obowiązkom ciążącym na nich z mocy powołanych wyżej przepisów. Zbadały bowiem sprawę wszechstronnie w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonały odpowiadającej wymogom prawnym oceny materiału dowodowego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż skarżący spełnia kryteria, wynikające z przepisów art. 7 pkt 1 (ubóstwo) i pkt.6 (ciężka choroba) oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, kwalifikujące do przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - w tym zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 50 zł, spowodowana była ograniczonymi środkami finansowymi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. m oraz dużą liczbą osób potrzebujących pomocy. W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowym dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej podkreśla się konieczność zawarcia w uzasadnieniu takiej decyzji ustaleń organów dotyczących możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek taki wynika z dyspozycji art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 16.04.2003r., I SA 3205/02). W tym zakresie zaskarżona decyzja podaje przesłanki, jakimi kierował się organ przyznając zasiłek celowy w określonej wysokości. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika bowiem, iż grudzień jest miesiącem wyjątkowo trudnym dla organu I instancji ze względu na zwiększone zapotrzebowanie na finansową pomoc społeczną w związku ze świętami Bożego Narodzenia. Natomiast na dzień 06.12.2006r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wydał na zasiłki celowe i na zakup 7 ton węgla łączną kwotę 9.926,40 zł, przy średniej kwocie zasiłku celowego przyznanego 79 osobom w wysokości 87,53 zł. Wskazać nadto trzeba, iż skarżący jest objęty systematyczną pomocą społeczną świadczoną w różnych formach. Mianowicie, w grudniu 2006r., oprócz zasiłku celowego w kwocie 50 zł na dofinansowanie kosztów zakupu leków, przyznano mu także pomoc w postaci - tony opału z dowozem do domu (o wartości 218,15 zł), zasiłek celowy w wysokości 217 zł z przeznaczeniem na zakup żywności , jak również zasiłek stały w kwocie 702 zł (z wyrównaniem za listopad 2006r.). W ocenie Sądu okoliczności te bez wątpienia miały również wpływ na wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja w sposób dostateczny uzasadnia podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Podkreślenia również wymaga, że możliwości finansowe organu I instancji nie są nieograniczone. Gmina nie może bowiem wydawać więcej środków z pomocy społecznej niż posiada. Tym samym organ I instancji nie może dostarczyć pomocy społecznej dla wszystkich jej potrzebujących w satysfakcjonującej ich wysokości i zmuszony jest do ograniczania wysokości przyznawanych świadczeń tak, aby starczyło dla wszystkich najbardziej tego wymagających. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności stwierdzić trzeba, iż przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 50 zł. z przeznaczeniem na dofinansowanie do leków i leczenia organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.