II SA/Ke 153/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi M.J. i R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. i R. J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Ł. z dnia [...] odmawiającą przyznania im zasiłku celowego w wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 23 czerwca 2010 r. M. J. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. o przyznanie zasiłku celowego do 100 tys. zł, na odbudowę lub remont budynku mieszkalnego położonego w B. 59. Decyzją z dnia 17 października 2010 r., działający z upoważnienia Wójta Gminy Ł. - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., odmówił M. J. przyznania ww. zasiłku celowego stwierdzając, że M. i R. J. faktycznie nie zamieszkiwali w budynku pod adresem B. 59, a przemeldowanie się w dniu 24 maja 2010 r. przez M. J. oraz w dniu 31 maja 2010 r. przez jej męża, miało charakter pozorny, bowiem faktycznie zamieszkiwali oni pod adresem B. 56. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania M. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 lutego 2011r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania M. i R. J. żądanego zasiłku celowego podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie tj. uznając, iż skarżący nie spełnili kryteriów koniecznych do przyznania zasiłku - faktycznie nie zamieszkiwali w budynku pod adresem B. 59. W odwołaniu od ww. decyzji M. i R. J. podnieśli, iż narusza ona art. 40 ustawy o pomocy społecznej, jak również art. 7, 9, 10 § 1, 12, 77 § 1, 79, 80,81 i 107 kpa. Nie zgodzili się z twierdzeniami organu I instancji, jakoby świadkowie zeznali, iż nie mieszkali w budynku nr 59 ani przed powodzią ani po powodzi. Wskazali, że z oświadczenia Towarzystwa Ubezpieczeń wynika, iż budynek nr 59 był objęty ubezpieczeniem. W dniu 8 marca 2011 r. TU poświadczyło, że w budynku wystąpiła szkoda w mieniu oszacowana na 9 tys. zł. Ponadto skarżący podkreślili, iż Komisja ds. oszacowania strat, które spowodowały powodzie w maju i czerwcu 2010 r. nie miała wątpliwości, że należą się pieniądze na remont budynku nr 59 w wysokości 22.346,03 zł. Nadmienili, iż inspektorzy nadzoru budowlanego jednoznacznie stwierdzili, że budynek nadaje się tylko do rozbiórki. Ich zdaniem bezspornym jest, że M. J. odbierała dary dla powodzian, rozdzielane na podstawie listy stałych mieszkańców, jak również to, że zameldowanie pod adresem B. 59 nie było pozorne, ponieważ nie tylko byli tam zameldowani ale faktycznie w nim przebywali, z zamiarem stałego pobytu, gdyż mieli zamiar by ten dom był ich nowym ośrodkiem interesów osobistych i majątkowych. Zdaniem skarżących, świadczy o tym urzędowe stwierdzenie faktu zameldowania w budynku nr 59, wywiady środowiskowe przeprowadzone przez organ, decyzje o przyznaniu zasiłków celowych oraz decyzje o przydziale darów w naturze. W opinii skarżących, organ I instancji stosownie do treści art. 75 § 1 kpa miał obowiązek dopuszczenia dowodu z wywiadu środowiskowego, decyzji administracyjnych, jak i faktu stałego ich zameldowania w budynku nr 59. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło uznaniowy charakter decyzji, wskazało podstawę udzielania pomocy pieniężnej powodzianom oraz pismo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 kwietnia 2010 r. określające zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych. Organ podniósł również fakt wydania przez ww. Ministerstwo pisma z dnia 24 czerwca 2010 r. zawierającego wytyczne w sprawie udzielanej pomocy, podkreślając, iż przysługuje ona rodzinie bądź osobie samotnie gospodarującej w zniszczonym budynku (lokalu). Organ wskazał, że w dniu 23 czerwca 2010 r. M. J. wystąpiła do OPS w Ł. o przyznanie zasiłku celowego za zgodą teściów – A. i W. J., którym decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał w terminie do 31 grudnia 2010r. rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego w B. na działce nr ewid. 761. Zgodnie z oświadczeniem A. J. z dnia [...], od grudnia 2010 r. właścicielem nieruchomości jest R. J.. Zdaniem Kolegium, z wywiadu środowiskowego z dnia 8 października 2010 r. wynika, iż na dzień jego przeprowadzenia M. i R. J. zamieszkiwali u teściów, gdzie zajmowali część domu (tj. połowę parteru), prowadzili tam gospodarstwo domowe. W budynku nr 59 nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu, bowiem nikt z rodziny tam nie przebywał, a ponadto część domu została rozebrana, a dom nie nadaje się do zamieszkania. SKO nadmieniło, że z pisma Kierownika OPS w Ł. z dnia 9 listopada 2011 r. wynika, że M. J. była zameldowana w miejscowości R. 32, gm. P., zaś 24 maja 2010 r. zameldowała się pod adresem B. 59. Natomiast R. J. zameldowany był w domu rodziców tj. A. i W. J. w B. 52, a 31 maja 2010 r. przemeldował się do budynku nr 59. Bezspornym jest więc, zdaniem organu, że strony przemeldowały się po wystąpieniu w Ł. pierwszej fali powodziowej w dniu 18 maja 2010 r. W ocenie Kolegium, sam fakt przemeldowania się w okresie kiedy budynek mieszkalny zostaje zniszczony przez powódź i nie nadaje się do zamieszkania jest zastanawiający i nasuwa pytanie: czym kierowali się skarżący dokonując tej czynności. Jak stwierdził organ odwoławczy, skarżący wskazali, że od marca 2010 r. za zgodą rodziców przejęli gospodarstwo wraz z budynkami położone w B. 59, gdzie przebywali. Wtedy też zaczęli remontować pomieszczenia mieszkalne. Na skutek powodzi z maja i czerwca dom uległ zniszczeniu tj. zawilgoceniu i nie nadawał się do dalszego zamieszkiwania. Oświadczenia członków rodziny skarżących, krewnych, sąsiadów przesłuchanych przez organ na okoliczność zamieszkiwania przez M. i R. J. pod adresem B. 59 i skoncentrowanie tam ich egzystencji, organ uznał za mało wiarygodne z uwagi na duże rozbieżności w zeznaniach. Zdaniem Kolegium, na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można było bezsprzecznie stwierdzić, czy skarżący faktycznie przed powodzią zamieszkiwali pod spornym adresem, co jednak organ uznał za fakt mający drugorzędne znaczenie. Za kluczową SKO uznało okoliczność, że strony po zniszczeniu budynku nie utraciły możliwości mieszkania u teściów zajmując część ich domu. R. J. w oświadczeniu z dnia 14 października 2010 r. podał, że w związku z nakazem rozbiórki domu zakupili wraz z żoną przyczepę kempingową, w której w okresie letnim zamieszkiwali. Następnie zamieszkali u rodziców w B. 52, jednakże ci nie wyrażają zgody na stały pobyt skarżących. Kolegium zauważyło, że skoro R. J. jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa, to ma możliwość rozporządzania nią np. poprzez sprzedaż i ewentualne kupno bądź wynajem lokalu mieszkalnego. W ocenie organu II instancji, skarżących nie można zaliczyć do osób, które w wyniku powodzi utraciły "dach nad głową". Nie zostali bowiem pozbawieni możliwości realizacji swoich potrzeb mieszkaniowych w ogóle – mogli je bowiem realizować w innym lokalu mieszkalnym tj. w B. 52, gdzie zajęli część domu. Odnosząc się do przyznania M. J. kolejnymi decyzjami Kierownika OPS w Ł. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z tytułu katastrofy naturalnej jaką była powódź, SKO wskazało, że pomoc ta przyznawana była tylko na podstawie oświadczenia strony, bez jego weryfikacji. Skargę na decyzję organu II instancji złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i R. J., wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego tj. wskazanie na fakt, że skarżący na skutek powodzi nie utracili możliwości zamieszkania u teściów poprzez zajęcie części ich domu, co jest dowolnym ustaleniem naruszającym ww. przepisy oraz art. 2 do 4 ustawy o pomocy społecznej, - przepisów proceduralnych poprzez przyjęcie wszelkich wątpliwości w sprawie w postaci rozbieżności w zeznaniach świadków co do zamieszkiwania w zalanym i rozebranym domu przez skarżących, na ich niekorzyść. W uzasadnieniu autorzy skargi podnieśli, że w sprawie występują sprzeczności w ustaleniach, bo z jednej strony Kolegium uważa, że zasiłek nie został przyznany słusznie, gdyż mogą oni zaspokoić swoje możliwości mieszkaniowe w innym domu, a z drugiej strony powołuje się na zarzut jakoby na nieruchomości nr 59 nie zamieszkiwali. Zdaniem skarżących, całe uzasadnienie zawiera szereg argumentów nieistotnych dla stwierdzenia celowości przyznania zasiłku i nie skupia się na przesłankach, jakim ma służyć zasiłek celowy. Za nieistotne uznali sugestie, że przemeldowawszy się usiłowali wyłudzić zasiłek. W opinii M. i R. J., Kolegium kierowało się tylko niekorzystnymi zeznaniami świadków, którzy nie mieszkali w pobliżu zabudowań skarżących, a niektórzy nigdy tam nie byli. Zeznania te uznali za tendencyjne i celowo wyolbrzymione przez organy. O zamieszkiwaniu, zdaniem skarżących, świadczy fakt, że budynek był ubezpieczony i znajdowały się w nim sprzęty domowe. Zeznania części świadków w tym zakresie zostały zdezawuowane. Jak podnieśli, organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że po pierwszej powodzi w maju dom, po ocenie Komisji Budowlanej z K., nadawał się do remontu, a sam budynek uznano za zamieszkały. Podczas drugiej powodzi w czerwcu 2010 r. budynek został całkowicie zniszczony i PINB w S. zakwalifikował go do rozbiórki. Potwierdzeniem okoliczności, że dom był zamieszkały i wyposażony było, zdaniem skarżących, stwierdzenie wystąpienia szkody i zniszczenia mienia na kwotę 9000 zł przez Towarzystwo Ubezpieczeń. Również w karcie powodziowej wydanej przez UG w Ł. wpisano skarżących jako użytkowników, natomiast W. i A. J. otrzymali drugą kartę powodziową z przyznanymi w jednym i drugim przypadku zasiłkami celowymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny położony w B. nr 59 został uszkodzony na skutek powodzi, jaka miała miejsce w 2010 r. Nie ulega także wątpliwości, że zgodnie z decyzją z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. obiekt ten podlega rozbiórce ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa, jakie może stwarzać dla ludzi i mienia. Bezspornym jest także, iż właścicielami tego budynku w dacie powodzi oraz złożenia wniosku o udzielenie pomocy na remont lub odbudowę nie byli skarżący, lecz A. i W. J., którzy zgodnie z treścią wniosku "uregulują własność na M. i R. J.". Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia był przepis art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej może być przyznany zasiłek celowy, niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Decyzje administracyjne oparte o zacytowany przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza – jak wynika z art. 7 kpa – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA 945/00, LEX 79608). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z kolei art. 2 ust.1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010 r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że zasiłek celowy nie pełni funkcji odszkodowawczej. Środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym w ramach zasiłku "powyżej 20.000 zł do 100.000 zł" przeznaczonego na remont lub odbudowę budynków zniszczonych wskutek powodzi i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy, winny zostać kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które na skutek powodzi utraciły miejsce zamieszania i wykonywania w nim podstawowych funkcji życiowych, tj. osób, które zostały pozbawione własnego "dachu nad głową". To te rodziny poniosły największe straty wskutek działania żywiołu i przeznaczenie zasiłków dla nich odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, wyrażonemu w art. 2 ust.1 ustawy. Wracając do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż na etapie postępowania administracyjnego miał miejsce spór co do faktu, czy skarżący przed powodzią faktycznie zamieszkiwali pod adresem B. 59. Ostatecznie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy okoliczności tych nie ustalił stwierdzając, że nie można powyższego "bezsprzecznie stwierdzić". W ocenie Sądu brak ustaleń w tym zakresie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i nawet gdyby przyjąć wersję skarżących, że w dacie powodzi zamieszkiwali w budynku nr 59 w B., to brak było podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowym pozostaje bowiem fakt, że M. i R. J. nie byli w dacie wystąpienia powodzi właścicielami budynku objętego wnioskiem, nie przysługiwał im też żaden inny tytuł prawny uprawniający ich do dokonania we własnym zakresie i na swoją rzecz kapitalnego remontu lub odbudowy tego budynku. Jak wynika z zeznań M. J. złożonych w dniu [...] R. J. właścicielem nieruchomości został "około grudnia 2010 r.", wcześniej natomiast "mieli z teściem ustną umowę, że w zamian za pracę w jego gospodarstwie oraz regulowanie na bieżąco rachunków typu prąd, woda, gaz" mogą w ww. domu mieszkać, przy czym nie był płacony żaden czynsz. Wskazuje to na istnienie pomiędzy właścicielami nieruchomości a skarżącymi ustnej umowy jej użyczenia, uregulowanej w art 710 i nast. Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu okoliczność powyższa ma dla sprawy podstawowe znaczenie z uwagi na prawne relacje pomiędzy użyczającym (w tym przypadku właścicielami nieruchomości) a biorącymi rzecz do używania (którymi byli M. i R. J.). Zgodnie z art. 713 kodeksu cywilnego biorący do używania ponosi jedynie zwykłe koszty utrzymania rzeczy użyczonej, przez co rozumie się wydatki i nakłady konieczne pozwalające utrzymać substancję rzeczy w stanie niepogorszonym. Biorący jest także zobowiązany wykonywać naprawy, które staną się potrzebne wskutek zwykłego używania rzeczy. Nie jest natomiast uprawniony do czynienia żadnych większych nakładów typu remont kapitalny czy odbudowa, a jeżeli takowe wydatki poniósł, do rozliczeń pomiędzy biorącym do używania a użyczającym stosuje się odpowiednio przepisy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Gdyby nawet skarżący dysponowali środkami na remont bądź odbudowę domu i przeprowadzili niezbędne prace budowlane, to i tak nie doszłoby do rekonstrukcji ich własnego majątku i odtworzenia utraconego wskutek powodzi przysłowiowego, własnego "dachu nad głową" (a taki był przecież cel przyznawania tzw. zasiłków powodziowych na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego), lecz do odbudowy majątku właścicieli nieruchomości, czyli A. i W. J.. Dlatego też z samego tylko faktu zamieszkiwania w domu będącym własnością innych osób (w tym przypadku rodziców i teściów), nawet gdyby miał on miejsce, nie można wywodzić uprawnienia do przyznania zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku. Poszkodowany w wyniku klęski żywiołowej (konkretnie powodzi) ubiegający się o pomoc w postaci takiego zasiłku musi bowiem posiadać do zniszczonego budynku takie prawo, które zezwala mu na dokonanie remontu bądź odbudowy na swoją własną rzecz, a nie na rzecz innych osób. Takim prawem do budynku położonego w B. 59 skarżący jednak nie dysponowali. Fakt, że stan ten zmienił się pod koniec 2010r. i właścicielem nieruchomości został R. Jurecki pozostaje bez znaczenia, gdyż w niniejszej sprawie istotne są skutki dla pokrzywdzonych zaistniałe wskutek powodzi, a więc w dacie w jakiej powódź wystąpiła. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają argumenty zawarte w skardze, dotyczące wykazania zamieszkiwania przez M. i R. J. w budynku nr 59 w B.. Jak już bowiem wskazano wyżej, brak ustaleń w tym zakresie nie miał wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że skarżący – mimo negatywnej decyzji w tej sprawie - nie zostali pozbawieni wsparcia ze strony pomocy społecznej, gdyż po powodzi z maja 2010 r. dwukrotnie była im przyznawana pomoc w postaci zasiłku celowego, z przeznaczeniem na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych w wysokości 6000 zł i 1000 zł, na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy. Skoro zatem organ II instancji - aczkolwiek z innych powodów – lecz ostatecznie zasadnie odmówił przyznania zasiłku celowego, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 8