II SA/Ke 155/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi M.Ł. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 12 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach utrzymał w mocy postanowienie z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji we Włoszczowie odmawiające M.Ł. wznowienia postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sposób następujący. W dniu 30 listopada 2018 r. M.Ł., w trybie art. 145a § 1 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, wniósł do organu pierwszej instancji skargę o wznowienie ww. postępowania, która to w dniu 4 grudnia 2018 r. została przekazana do organu drugiej instancji. Organ odwoławczy pismem z dnia 24 grudnia 2018 r. wezwał skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania, czy jego wystąpienie traktować jako skargę o wznowienie postępowania czy jako wniosek o ponowne naliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. skarżący potwierdził, że wnosi o wznowienie postępowania w trybie art. 145a § 1 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach postanowieniem z dnia 18 lutego 2019 r. odmówił skarżącemu wznowienia ww. postępowania. Postanowienie to na skutek zażalenia skarżącego, zostało uchylone postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia 10 maja 2019 r., z uwagi na brak właściwości organu orzekającego. Następnie Komendant Powiatowy Policji we Włoszczowie postanowieniem z dnia 12 listopada 2019 r. odmówił skarżącemu wznowienia przedmiotowego postępowania. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę w trybie zażaleniowym, wyjaśnił podstawę prawną wznowienia postępowania administracyjnego, którą stanowią przepisy art. 145 - 153 k.p.a. i stwierdził, że wniosek skarżącego w tym zakresie nie mógł skutkować wznowieniem postępowania, bowiem nie toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące M.Ł., które zakończono wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku posiadania przez policjanta zwalnianego ze służby w Policji niewykorzystanego urlopu sporządzane jest zestawienie dla celów finansowych, które określa liczbę dni, za które należy wypłacić ekwiwalent pieniężny, zgodnie z dotychczasowym brzmieniem i czynnikiem określonym w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 161), zatem sama wypłata ekwiwalentu stanowi czynność materialno-techniczną organu administracji, polegającą na wypłacie właściwej kwoty ekwiwalentu. W ocenie organu odwoławczego, z twierdzeń skarżącego wynika oczywisty brak związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a stanem faktycznym i prawnym sprawy. W sprawie niniejszej zaistniały przeszkody o charakterze przedmiotowym, bowiem w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy organ działał w formie czynności materialno-technicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach wywiódł M.Ł., wnosząc o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz wznowienie postępowania. Autor skargi zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez odmowę wznowienia postępowania, a tym samym pozbawienie skarżącego konstytucyjnego prawa podmiotowego do ponownego rozpatrzenia sprawy w stanie prawnym powstałym w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W uzasadnieniu skargi jej autor w szczególności powołał treść powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i odniósł się do uzasadnienia tego wyroku. Zarzucił, że w świetle tego orzeczenia zaskarżone rozstrzygnięcie jest całkowicie niezasadne, bowiem nie ma żadnych prawnych przesłanek, aby ograniczyć uprawnienie funkcjonariusza Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie art. 115a ustawy o Policji zakwestionowanego powyższym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, czyli po dniu 19 października 2001 r. Skarżący podniósł, że na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu prawnego z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie której została wydana decyzja, a zatem skarga jest konieczna i uzasadniona. Zwrócił bowiem uwagę na brzmienie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i interpretację tego przepisu konstytucyjnego. M.Ł. dodał, że został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 maja 2007 r., zaś żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełnionej wysokości opiera na powołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy dodał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności i jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Za bezpodstawny uznał organ zarzut naruszenia art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zakresie sformułowanym w skardze, gdyż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie bezsprzecznie wynika, że organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu nie dopuścił się naruszenia powyższych przepisów. Na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - zwanej dalej "p.p.s.a.") i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem, wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa wskazanych w skardze, ani innych przepisów prawa procesowego bądź materialnego w stopniu, który nakazywałby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Skarżący domagał się, na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wysokości i wypłaty należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ponownego przeliczenia wysokości ww. ekwiwalentu, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), który stwierdził niezgodność z Konstytucją RP art. 115a ustawy o Policji, w zakresie zasad obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przez policjanta. wywodząc, że tryb, o którym mowa w art. 145a § 1 k.p.a. daje gwarancję realizacji jego prawa do ponownego przeliczenia i wypłaty tego świadczenia. Wyjaśnić zatem należy, że instytucja wznowienia postępowania została uregulowana w Rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Stosownie zaś do art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.). Na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Wykładnia powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że tryb wznowienia postępowania zarezerwowany jest dla tych spraw administracyjnych, które zostały zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Oznacza to, że nie jest możliwe zastosowanie tego trybu w takich sytuacjach, gdzie ustalenie i wypłata świadczenia sprowadzają się do czynności materialno-technicznych. Wyjaśnić należy, czego nie kwestionuje również skarżący, że obliczenie i wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Załatwienia takiej sprawy w formie decyzji administracyjnej nie przewidują bowiem przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 2019 r. o Policji (tekst jedn. 2019 poz. 161 ze zm., dalej jako "ustawa o Policji"). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji forma decyzji została zastrzeżona dla mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 697/19, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 18/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy organ prowadzący postępowanie administracyjne, mając na uwadze obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, celem ustalenia rzeczywistej woli strony, zwrócił się do skarżącego pismem z dnia 24 grudnia 2018 r. o sprecyzowanie treści żądania wniosku wszczynającego postępowanie, poprzez wskazanie, czy jego wniosek z dnia 30 listopada 2018 r. traktować jako skargę o wznowienie postępowania czy jako wniosek o ponowne naliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 8 stycznia 2019 r. skarżący jednoznacznie wskazał, że wnosi o "potraktowanie" wniosku jako skargi, co oznacza, jak słusznie wskazały organy obu instancji, że skarżący podtrzymał wniosek jako skarga o wznowienie postępowania w trybie art. 145a § 1 k.p.a. Zatem organ pierwszej instancji, a potem organ odwoławczy, nie mając wątpliwości co do intencji skarżącego, rozpoznały jego wniosek zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie wznowienia postępowania. W piśmie precyzującym stanowisko strona zawarła dodatkowe żądanie, które nie podlegało rozpoznaniu w tej sprawie, zaś w związku z kategorycznym podtrzymaniem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, Komendant Powiatowy Policji we Włoszczowie był zobligowany do rozpoznania tego wniosku na podstawie art. 145a i nast. k.p.a. Odnosząc się do twierdzeń skargi, stwierdzić zatem należy, że nie mogły one skutkować uwzględnieniem skargi. Skarżący przedstawił argumentację na poparcie żądania ponownego obliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej w tej sprawie zaskarżone postanowienie dotyczyło zasadności odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Ten wnioskowany przez skarżący nadzwyczajny tryb postępowania jest dopuszczalny tylko w sytuacji wydania ostatecznej decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd (m.in. cyt. wyżej wyroki sądowe), że w sytuacji, w której została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, istnieje możliwość uzyskania "innego rozstrzygnięcia", na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji. Wyliczenie i wypłata ekwiwalentu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a skoro ma ona charakter techniczny, to nie stosuje się trybu wznowienia właściwego dla decyzji administracyjnych, określonego w art. 145 k.p.a. i art. 145a k.p.a. Zasadną zatem była odmowa wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.