II SA/Ke 156/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2007r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2006r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia[...] 2006r., II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę stosownie do art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa swoją decyzję z dnia 30 czerwca 2006 r., w której stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego, polegającego na realizacji osiedla zabudowy mieszanej - mieszkalnej i usługowej, w tym z zakresu wypoczynku, rekreacji i obsługi ruchu turystycznego na działce nr ewid. 45/2 w S. p. P. gm. C., uznając że orzeczenie to zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu za przyjęciem tego stanowiska przemawia fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, dla którego istniał obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a wobec tego organ winien był zgodnie z przepisem art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiesić postępowanie administracyjne do czasu uchwalenia planu, to jest dnia, w którym plan uzyska moc obowiązującą. Obowiązek taki wynikał z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chęciny, przyjętego uchwałą Nr 98/XIII/2000 Rady Miejskiej w Chęciach z dnia 28 grudnia 2000 r. dla obszaru, którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z zapisem Studium obszar określony jako "III. teren usług turystyki, rekreacji, wypoczynku i sportu, położony w sołectwie S. u podnóża Góry Zamkowej" wykazany został jako teren, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe (str. 120 części opisowej Studium). Organ uznał, że z treści art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż źródłem obowiązku sporządzenia przez gminę planu miejscowego są przepisy odrębne oraz postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rada Miejska w Chęcinach w dniu 29 kwietnia 2004 r. podjęła uchwałę Nr 167/XIV/04 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w sołectwie Starochęciny - przysiółek Podzamcze "w granicach określonych w załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały, z uwzględnieniem generalnego przeznaczenia zgodnego z zapisami studium ..., którym jest turystyka, rekreacja, wypoczynek, sport oraz działalność gospodarcza i mieszkalnictwo". W załączniku graficznym do uchwały wyznaczono obszar objęty czynnościami sporządzenia planu. Zdaniem organu analiza przywołanych dokumentów dowodzi, że teren objęty wnioskiem inwestora dotyczy terenu, dla którego Studium wprowadziło obowiązek uchwalenia planu, co do którego uchwalenia gmina przystąpiła. Naruszenie przez organ przepisu art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie decyzją warunków zabudowy na wniosek dotyczący obszaru objętego wnioskiem sporządzenia planu miejscowego, wbrew wyznaczonemu tym przepisem obowiązkowi zawieszenia postępowania administracyjnego w takim przypadku do czasu uchwalenia planu jest naruszeniem przepisu prawa materialnego (ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś przepisów postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych wadliwą decyzją nie pozwalających na stwierdzenie jej nieważności na skutek zawarcia notarialnych umów kupna-sprzedaży organ stwierdził, że obrót cywilno prawny działkami był możliwy, bowiem nastąpił na skutek dokonanego inną decyzją podziału nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy. Podział nieruchomości oznaczonej nr ewid. 45/2 o powierzchni 27,0099 ha i wydzielenie z niej 144 działek dokonany został decyzją Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [..] 2005 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł P. W., który wniósł o jej "uchylenie w całości oraz kasację a także zatwierdzenie ważności" decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] 2005 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie wykazał dlaczego przyjął, iż obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy działki nr 45/2, zdaniem skarżącego teren oznaczony w Studium symb. III, na którym zalecane jest wykonanie planu obejmuje działkę nr 45/1, nie zaś 45/2. Zakreślony na mapie obszar, na którym znajduje się podzielona i w większości rozsprzedana działka nr 45/2 jest obszarem, dla którego Studium przewiduje zabudowę mieszkaniowo-usługową zorientowaną na obsługę ruchu turystycznego i rekreację. Ponadto skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych (wydanie decyzji w sytuacji istnienia obowiązku zawieszenia postępowania), podczas gdy przesłanką nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być naruszenie przepisów prawa materialnego; usuwanie wad proceduralnych dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści. Skarżący zarzucił także, że organ nie wziął pod uwagę skutków gospodarczych i społecznych stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Na skutek decyzji Burmistrza z dnia [...] 2005 r. doszło do zmiany przeznaczenia gruntu (odrolnienia), która zrodziła istotne konsekwencje dla właściciela gruntu i osób, które ten grunt jako działki budowlane od niego nabywają w dobrej wierze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] 2006 r. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią zatem przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa i dopiero ujawnienie w decyzji przynajmniej jednej z nich może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem organ administracyjny, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", który stanowi o obligatoryjnym obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli wniosek o ich ustalenie dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Skutkiem prawnym tej regulacji jest brak możliwości ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązek zawieszenia postępowania może powstać na podstawie przepisów szczególnych, które dla określonego terenu nakazują uchwalenie planu miejscowego. W takim przypadku postępowanie administracyjne zawiesza się do czasu uchwalenia obligatoryjnego planu. Jest to zawieszenie postępowania bezterminowe, które następuje z urzędu. Niedopełnienie tego obowiązku i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obszaru stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy uznać, iż założeniem ustawodawcy było, że inwestowanie na terenach wymagających sporządzenia planu może nastąpić tylko na podstawie planu miejscowego, nawet kosztem znacznego przesunięcia w czasie realizacji inwestycji. Nie dotyczy to inwestycji realizującej cel publiczny o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. W sprawie niniejszej z ustaleń organu nie wynika, ażeby na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - działce nr ewid. 45/2 przepisy odrębne przewidywały obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru obowiązek sporządzenia planu wywodzi z zapisu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chęciny, przyjętego uchwałą Nr 98/XIII/2000 Rady Miejskiej w Chęciach z dnia 28 grudnia 2000 r. Należy podzielić zarzut skargi, że organ z naruszeniem art. 107 kpa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał w sposób niewątpliwy, że akurat zapisem pkt III Studium objęto teren działki nr ewid. 45/2, co z akt sprawy zawierającej jedynie szczątkowe fragmenty tego studium nie wynika. Zauważyć należy, że ustalenie w studium zamierzeń gminy uchwalenia planu miejscowego wywołuje również obowiązek sporządzenia planu, ale dotyczy on wyłącznie organów gminy i nie wywołuje skutków prawnych wobec osób trzecich. Należy zauważyć także, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza terminu przystąpienia w takim przypadku do sporządzenia planu. Czynnikiem skłaniającym władze gminy do uchwalenia planu jest wówczas konieczność ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej na wniosek inwestora na podstawie istniejącego reżimu gospodarowania przestrzenią. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Chęcinach w dniu 29 kwietnia 2004 r. podjęła uchwałę Nr 167/XIV/04 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w sołectwie Starochęciny, przysiółek Podzamcze, a więc przed złożeniem przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co jednak rodziło tylko możliwość fakultatywnego, a nie obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy na okres w nim wskazany, nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Postanowienie to opiera się na uznaniu organu, zatem nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa w przypadku, gdy organ takiego postanowienia nie wyda. Jak wynika z akt sprawy mimo podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, do tej pory nie uchwalono planu. Nie jest właściwe powoływanie się przez organ nadzoru na treść art. 10 ust. 2 pkt 8 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dotyczącego treści studium uchwalanego pod rządami tej ustawy), gdyż Studium w sprawie niniejszej uchwalono na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także nieprawidłowe wywiedzenie z jego treści, że źródłem obowiązku sporządzenia przez gminę planu miejscowego są nie tylko przepisy odrębne, ale także postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Sądu, wynikający z treści przepisu art. 62 ust. 2 ustawy obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczy jedynie sytuacji, gdy obowiązek sporządzenie dla danego terenu planu miejscowego wynika z przepisu odrębnego. Wobec tego, że taki przypadek w sprawie niniejszej nie zachodzi brak jest podstaw do uznania, że Burmistrz Miasta i Gminy C. wydając decyzję z dnia [..] 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego, polegającego na realizacji osiedla zabudowy mieszanej - mieszkalnej i usługowej, w tym z zakresu wypoczynku, rekreacji i obsługi ruchu turystycznego na działce nr ewid. 45/2 w S. p. P. gm. C. rażąco naruszył wskazany przepis. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie niniejszej został naruszony przepis art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c", art. 135, art. 134, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak wyroku.