II SA/Ke 157/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi Z.K. i M.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Z.K. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Starosty S. z dnia [...] znak: BK.I.7351-6-157/09 - wydanej po wznowieniu postępowania z urzędu, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I –szej instancji. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Ostateczną decyzją z dnia [...] Starosta S. udzielił Z. K. i M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodno - kanalizacyjną i centralnego ogrzewania, wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, położonego na działce nr [...] w miejscowości M., gmina M.. Postanowieniem z dnia [...] Starosta S. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Starosta S. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] W odwołaniu od w/w decyzji J. Z. wskazał na brak uwzględnienia przez organ rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21.11.2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. nr 243, poz. 2063 ze zm.). Regulacja ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na zapis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami). Strona podniosła, że przedmiotowy budynek został zaprojektowany w mniejszej niż dopuszczalna powołanymi przepisami odległości od dystrybutora - odmierzacza paliw, stanowiącego część składową istniejącej stacji tankowania gazem LPG, znajdującej się na sąsiedniej działce nr [...] (23,5 m zamiast 30 m). Odległość ta nie była oznaczona w projekcie zagospodarowania działki przedmiotowej inwestycji. Wojewoda, podzielając stanowisko odwołującego się, decyzją z dnia 9.03.2010r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I –szej instancji. Decyzją z dnia [...] Starosta S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia – na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie organu I-szej instancji przepisy w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21.11.2005r. nie mają zastosowania w analizowanej sprawie. Ponadto istniejąca stacja tankowania gazem płynnym i projektowany budynek mieszkalny mogą funkcjonować bezkolizyjnie, ponieważ nie oddziaływują wzajemnie na siebie przy takim usytuowaniu, jakie zostało zaprojektowane, to jest w odległości 23,5 m. W tym zakresie oparto się na przedłożonym przez Z. K. piśmie Dyrektora Departamentu Ropy i Gazu Ministerstwa Gospodarki z dnia 2.04.2010r., dotyczącym kwestii zastosowania przepisów w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21.11.2005r. Wskazano również, że autor projektu zagospodarowania działki przy projektowaniu usytuowania budynku mieszkalnego wziął pod uwagę odległość od odmierzacza gazu płynnego do projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (23,5 m), z tym że nie została ona naniesiona na projekt. Odległość tą projektant uznał za wystarczającą, gdyż gwarantuje bezpieczeństwo użytkowania budynku. Dokonując stosownej analizy uwzględniono bowiem usytuowanie stref zagrożonych wybuchem, dotyczących odmierzacza gazu płynnego. W odwołaniu od w/w decyzji J. Z. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Decyzją z dnia 27 grudnia 2010r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I-szej instancji – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na wstępie, iż w ocenie obu organów wznowienie postępowanie w przedmiotowej sprawie było zasadne. Okolicznością nie znaną bowiem wcześniej organowi I-szej instancji jest fakt, że budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowany na działce Nr [...] został usytuowany w odległości wynoszącej 23,5 m od dystrybutora - odmierzacza paliw - stanowiącego część składową istniejącej stacji tankowania gazem LPG, znajdującej się na sąsiedniej działce Nr [...]. Powyższa odległość nie była oznaczona w projekcie zagospodarowania działki przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał na brak przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego – przy uwzględnieniu nowej okoliczności, stwierdzonej prawidłowo w podstawie wznowienia. Podkreślił także, że Starosta S. nie podjął żadnych działań w celu wyeliminowania niezgodności projektu budowlanego z przepisem § 124 w/w rozporządzenia z dnia 21.11.2005r., a tym samym projekt ten jest niezgodny z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Opierając się na literalnym brzmieniu przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) Wojewoda podniósł, że jakkolwiek ustawodawca ustalił zasady usytuowania budynku na działce budowlanej, to nie obowiązują one bezwarunkowo, lecz pod jednoznacznie określonym warunkiem – mianowicie jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania. W niniejszej sprawie takim przepisem odrębnym jest regulacja § 124 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia z dnia 21.11.2005r., jako że na sąsiedniej działce obok planowanej inwestycji znajduje się stacja tankowania gazem. Stosując wykładnię celowościową przepisu § 124 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 21.11.2005r., to jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, organ stwierdził, że z treści tego przepisu wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny powinien być usytuowany w odległości 30 m od odmierzacza paliw. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją organu I-szej instancji, że przepisy rozporządzenia z dnia 21.11.2005r. nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Tym samym, zdaniem Wojewody, projektowany budynek mieszkalny narusza swoim usytuowaniem przepis § 124 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 21.11.2005r. W sytuacji awarii, wybuchu, bądź pożaru na stacji paliw, skutki takiego zdarzenia dla otoczenia zaistnieją bowiem niezależne od tego, czy najpierw wybudowano stację paliw, czy inne obiekty, na przykład budynki mieszkalne – w sąsiedztwie tej stacji. Z tego też względu przy projektowaniu nowego budynku w sąsiedztwie stacji tankowania gazem należało usytuować go w takiej odległości od stacji tankowania, która gwarantuje jego bezpieczeństwo w razie potencjalnej awarii. Odnosząc się do pisma - odpowiedzi Departamentu Ropy i Gazu Ministerstwa Gospodarki z dnia 2.04.2010r. organ podniósł, że w aktach sprawy brak jest pisma Z. K. skierowanego do Ministerstwa Gospodarki, stąd też nie jest znana organowi treść pytania, na które udzielono w tym piśmie odpowiedzi. Ponadto, jak wynika z tego pisma, wyjaśnienia w nim zawarte mogą być potraktowane jedynie jako nie mająca mocy prawnej informacja. Organ odwoławczy wskazał również, że w postępowaniu wznowieniowym nie zapewniono udziału D. Z. – współwłaścicielce działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że wyeliminowanie wskazanych nieprawidłowości nie jest możliwe w trybie odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. K. i M. K. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...], wskazując, że uchylenie decyzji organu I instancji jest dla nich niesłuszne i krzywdzące. Zdaniem skarżących zakwestionowane rozstrzygnięcie zapadło w następstwie obrazy art. 138 § 2 k.p.a. – poprzez błędne ustalenie, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych przy projektowaniu i wyrażaniu zgody na budowę budynku mieszkalnego, a ustalone niewłaściwie zinterpretował i ocenił. Nieuprawniona jest przy tym dokonana przez organ odwoławczy rozszerzająca interpretacja przepisu § 124 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia z 21.11.2005r., gdyż regulacja ta znajduje zastosowanie wyłącznie do projektowania stacji paliw i innych określonych obiektów. Tym samym wykluczona jest celowościowa wykładnia tego przepisu, narażająca skarżących na znaczne straty materialne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach podkreślić należy w pierwszej kolejności, że zapadła ona w ramach postępowania wznowieniowego, będącego postępowaniem nadzwyczajnym i stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może zostać wznowione tylko w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych szczegółowo w pkt. 1-8 tego przepisu. Bezspornym jest przy tym, iż organy obu instancji uznały, iż w sprawie niniejszej zachodzi podstawa wznowienia o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie organ I instancji z urzędu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. K. i M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodno - kanalizacyjną i centralnego ogrzewania, wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, położonego na działce nr [...] w miejscowości M., gmina M. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I–szej instancji oraz postanowienia Starosty S. z [...],organy uznały, że w stanie faktycznym sprawy niniejszej – podstawą wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest okoliczność, że w projekcie zagospodarowania działki będącym częścią projektu budowlanego "nie naniesiono domiaru odmierzacza istniejącego na stacji paliw usytuowanego na działce sąsiedniej, w stosunku do projektowanego budynku mieszkalnego na działce P.P. K.". Budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowany na działce Nr [...] został usytuowany w odległości wynoszącej 23,5 m od dystrybutora - odmierzacza paliw - stanowiącego część składową istniejącej stacji tankowania gazem LPG, znajdującej się na sąsiedniej działce Nr [...]. Dowody zgromadzone w sprawie oraz przebieg dotychczasowego postępowania wskazują jednak na to, że faktyczną podstawą wznowienia postępowania była zmiana stanowiska organu I-szej instancji w zakresie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę. Nie można bowiem nie zauważyć, iż w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę organ dysponował projektem zagospodarowania działki stanowiącym część projektu budowlanego. Skoro częścią projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania terenu z naniesionym m.in. dystrybutorem LPG (oznaczonym na tym projekcie nr 4 – podstawowe dane techniczne obiektów istniejących), to nie sposób przyjąć, by brak naniesienia w projekcie "domiaru odmierzacza istniejącego na stacji paliw usytuowanego na działce sąsiedniej", w stosunku do projektowanego budynku mieszkalnego na działce skarżących był nową okolicznością, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 35 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę ( ust.3). W świetle tego przepisu, obowiązkiem Starosty S. było zatem rzetelne, dokładne sprawdzenie projektu budowlanego (w tym również projektu zagospodarowania terenu) w w/w zakresie i w razie stwierdzenia uchybień podjęcie skutecznych działań przewidzianych przepisami prawa. Wydanie natomiast decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę oznacza, że organ oceniając materiał dowodowy w sprawie dokonał m.in. sprawdzenia projektu budowlanego i uznał, że zostały spełnione wszystkie wymogi formalno - prawne konieczne do jego zatwierdzenia. W świetle powyższego, zmiana stanowiska organu co do oceny materiału dowodowego w sprawie o pozwolenie na budowę (w tym i w zakresie jego kompletności) nie stanowi, w ocenie Sądu, nowej okoliczności faktycznej, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a co za tym idzie nie może być podstawą wznowienia. W konsekwencji powyższego, brak skutecznych działań organu I - szej instancji przy sprawdzeniu projektu budowlanego, w zakresie o jakim mowa w art. 35 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, nie może stanowić podstawy do uznania, iż w sprawie zaistniała przesłanka o jakiej mowa 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując, Sąd stwierdza, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a co za tym idzie od początku nie było podstaw do wznowienia z tej przyczyny postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy stwierdzając, iż wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie było zasadne, przez co naruszył przepisy postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy winien mieć na uwadze, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia prowadzone było nie na wniosek lecz z urzędu, a zatem organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty S. winien – dokonując m.in. prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy odpowiadającej przedstawionym wyżej rozważaniom - uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II uzasadnia treść art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a.