II SA/Ke 157/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi Spółki Gruntowej Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji zatwierdzającej projekt wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę. Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołań L. K. i A. S. od decyzji Starosty z [...] orzekającej o wygaśnięciu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] zatwierdzającej projekt wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej użytkowanej leśnie i rolniczo, obszar gospodarstw przez nich posiadany i wielkość przysługujących im udziałów w tej wspólnocie położonej w [...] o obszarze około 130 ha, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 kpa: 1. uchylił w całości zaskarżoną decyzję; 2. odmówił wygaszenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...]. Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności. Wnioskiem z 5 czerwca 2017 r. Zarząd Spółki Gruntowej Miasta [...] zwrócił się do Starosty w [...] o wygaszenie w części decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Nr [...] z [...] dot. wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i wyliczenie faktycznych udziałów. Decyzją z [...] Starosta, wskazując jako podstawę prawną art. 162 kpa, uwzględnił wniosek. Organ ten ustalił, że decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] uznano nieruchomość rolną o obszarze około 130 ha, położoną w mieście P. za wspólnotę gruntową. Projekt wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej użytkowanej rolniczo, obszar gospodarstw przez nich posiadany i wielkość przysługujących udziałów we wspólnocie zatwierdzony został decyzją z [...]. W zasobie organu znajdują się kserokopie dwóch projektów wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz ich wyliczone udziały. Pierwszy projekt został sporządzony 18 kwietnia 1964 r. przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej i zawierał następujące dane: imiona i nazwiska osób uprawnionych, powierzchnię w hektarach gospodarstw rolnych oraz wyliczone udziały. Jednak udziały zostały źle wyliczone, gdyż mianownik nie odnosi się do obowiązującej wielkości powierzchni wspólnoty czyli 130 ha, a ponadto po zliczeniu wszystkich udziałów nie zamykają się one jednością. Brak jest również decyzji zatwierdzającej ten projekt wykazu. Drugi wykaz sporządzony z tą samą datą jest zatwierdzony decyzją z [...], jednak w kolumnie wykazu "udział we współwłasności w idealnych częściach" udziałów nie podano. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta [...] nie spełnia wymogów określonych ustawą, gdzie ustawodawca wyraźnie podaje, że wykaz powinien zawierać listę osób uprawnionych, powierzchnię ich gospodarstw oraz wielkość udziałów przysługujących poszczególnym uprawnionym. W wykazie ujawniono jedynie dane osobowe osób uprawnionych i powierzchnie posiadanych na tę datę gospodarstw rolnych. Starosta podniósł, że od wyliczenia udziałów przysługujących poszczególnym osobom uprawnionym do wspólnoty, jest uzależnione prawidłowe jej funkcjonowanie. Dlatego też uznał, że decyzja z [...] zatwierdzająca wadliwy wykaz nie nadaje się do wykonania, ponieważ nie można na jej podstawie uregulować własności nieruchomości. W konsekwencji decyzja ta ze względu na jej niewykonalność stała się bezprzedmiotowa, co z kolei stanowi przesłankę do jej wygaszenia w trybie art. 162 kpa. Za wygaśnięciem omawianej decyzji przemawia nie tylko fakt jej bezprzedmiotowości ale również prawny i faktyczny interes stron postępowania - osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta [...]. Organ dodał, że nowa decyzja wydana przez Starostę będzie zawierała ten sam wykaz udziałowców sporządzony na 1964 r. i tę samą powierzchnię posiadanych przez nich gospodarstw, wyliczone jedynie będą prawidłowe udziały. Rozpoznając wniesione od tej decyzji odwołania Wojewoda ustalił, że sporządzone zostały dwa projekty wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta [...], opatrzone tą samą datą 18 kwietnia 1964 r. Jeden z projektów wykazu, dołączony do akt sprawy w formie kserokopii wykonanej z odpisu, zawiera wyliczenie przysługujących osobom uprawnionym udziałów we Wspólnocie. Wojewoda zauważył, że po sprawdzeniu prawidłowości wyliczenia udziałów dla pierwszych trzech pozycji wykazu stwierdził, że udziały te wyliczone zostały niezgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Brzmienie tego artykułu nie zmieniło się od momentu uchwalenia ustawy. Organ I instancji mimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie ustalił, kiedy i w jakich okolicznościach sporządzony został ten wykaz ani gdzie znajduje się jego oryginał. Z kolei drugi z projektów wykazu – oryginał - znajduje się w Archiwum Zakładowym Urzędu Wojewódzkiego. W wykazie tym kolumna "Udział we wspólnocie w indywidualnych częściach" na pierwszej stronie nie została wypełniona, natomiast na kolejnych stronach w kolumnie tej pismem odręcznym przepisana została cyfra porządkowa danej pozycji wykazu. Wojewoda opisał dokumenty zgromadzone w aktach dawnego Wojewody i wskazał, że jednoznacznie z nich wynika, że 8 maja 1964 r. przekazany został do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], znajdujący się w tych aktach, projekt wykazu nie zawierający wyliczonych udziałów przypadających osobom uprawnionym. Z uwagi na fakt, że decyzja tego organu zatwierdzająca projekt wykazu wydana została w dniu następnym, zasady doświadczenia życiowego pozwalają ustalić, że projekt wykazu został zatwierdzony w wersji przekazanej. W obrocie prawnym obowiązuje więc wykaz, który nie zawiera udziałów, pomimo, że zgodnie z art. 8 ust 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28 poz. 169), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 9 maja 1964 r., wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. W takim jednak stanie faktycznym, w ocenie Wojewody, istnieje konieczność wydania decyzji częściowej przez organ I instancji, w zakresie nierozstrzygniętym decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] tj. w przedmiocie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej przysługujących poszczególnym osobom uprawnionym. W tym zakresie decyzja ta nie będzie decyzją rozstrzygającą sprawę już uprzednio rozstrzygniętą, albowiem inny będzie jej przedmiot. Organ II instancji podkreślił, że w przedstawionych okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy nie zaistniała bezprzedmiotowość decyzji z [...], ponieważ po wydaniu tej decyzji nie ustał byt prawny żadnego elementu stosunku materialnoprawnego. Ponadto, zarówno w momencie wydania tego orzeczenia, jak i w chwili obecnej, w interesie prawnym osób ujętych w zatwierdzonym wykazie jako uprawnionych do Wspólnoty oraz w interesie ich następców prawnych, leży utrzymanie w obiegu prawnym tej decyzji. Gwarantuje ona prawo do udziału we Wspólnocie osobom wskazanym w wykazie, z wyłączeniem innych osób w wykazie nie wymienionych oraz ustala powierzchnię posiadanych gospodarstw, która jest czynnikiem bezpośrednio wpływającym na wielkość udziałów we Wspólnocie. Wojewoda podniósł, że decyzja z [...] posiada wadę, polegającą na braku orzeczenia o udziałach we wspólnocie przysługujących osobom uprawnionym. Brak ten powoduje, że decyzja ta nie wywołuje wszystkich przewidzianych ustawowo skutków prawnych i w obecnej formie nie może być podstawą regulacji prawa własności nieruchomości, której dotyczy. Jednak wspomniany brak może i powinien być wypełniony w drodze wydania decyzji częściowej przez właściwy organ. Natomiast treść wspomnianej decyzji częściowej powinna ściśle wynikać z ustaleń poczynionych w decyzji z [...]. Zatem decyzja stanowiąca przedmiot postępowania prowadzonego przez Starostę nie jest bezprzedmiotowa i w interesie stron postępowania, a zarazem i w interesie społecznym, nie leży jej wygaszenie. Zaistniały więc okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Spółka Gruntowa Miasta [...] zarzuciła, że: 1. organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na wiele uchybień i nieprawidłowości zarówno w samej decyzji zatwierdzającej wykaz jak i w samym wykazie, i tak w decyzji z [...] o uznaniu za mienie wspólnoty mowa jest o powierzchni około 130,00 ha, natomiast w decyzji zatwierdzającej wykaz udziałowców z [...], raz jest mowa o 130 ha, w sentencji decyzji jest powołana powierzchnia 230 ha (ręczne poprawki), a w uzasadnieniu znowu powołana jest powierzchnia 130 ha; 2. projekt wykazu, który wisiał na tablicy ogłoszeń od 23 do 30 kwietnia 1964 r. i jest w obiegu, chociaż nie jest załącznikiem do decyzji, pomimo tego, że ma źle wyliczone udziały to udziały te są liczone do powierzchni około 116 ha; 3. w wykazie załączonym do decyzji z [...], oprócz tego, że nie ma policzonych udziałów odnoszących się do powierzchni 130 ha (ręczne dopiski i przekreślenia), nie ma również podliczonej ogólnej powierzchni gospodarstw rolnych; 4. Wojewoda nie odniósł się również do liczb porządkowych w wykazie udziałowców gdzie znajdują się ręcznie sporządzone dopiski, które powodują kompletny bałagan i nie wiadomo czy udziałowców jest 190 czy 192. Reasumując skarżąca Spółka stwierdziła, że nie tylko załącznik do decyzji zatwierdzającej udziałowców, ale i sama decyzja, która zawiera błędy i dopiski nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Dodała, że celem ich wniosku nie było wyeliminowanie kogokolwiek z listy udziałowców z 1964 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, odnosząc się do zarzutu uczestnika, że została ona podpisana przez osoby nieuprawnione do reprezentowania Spółki z tego powodu, że dotychczasowy Zarząd tej Spółki nie uzyskał absolutorium za 2017 r., to zarzut ten jest nieuzasadniony. Ani bowiem z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ani też ze statutu Spółki, jaki został złożony do akt nie wynika, aby nieudzielenie Zarządowi absolutorium skutkowało pozbawieniem go prawa reprezentowania Spółki. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że na rozprawie przed Sądem przedstawiciel skarżącej Spółki oświadczył, że wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie zawierający określenie udziałów tych osób (błędne) został sporządzony przez księgowego Spółki w latach 80-tych ubiegłego wieku. Tak więc skarżąca potwierdziła prawidłowość ustaleń Wojewody, że decyzją z [...] zatwierdzony został wykaz udziałowców Wspólnoty, który nie zawierał określenia wielkości udziałów osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy istniejąca od początku wadliwość decyzji może stanowić podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zgodnie z art. 162 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja 1/ stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2/ została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Niewątpliwie w sprawie nie zachodzi podstawa wymieniona w zacytowanym wyżej pkt. 2. Odnośnie zaś podstawy z punktu 1 przede wszystkim wskazać należy, że skoro zawiera on sformułowanie "stała się bezprzedmiotowa" niewątpliwie przepis ten ma zastosowanie tylko do takich sytuacji, gdy już po wydaniu decyzji doszło do pewnych zdarzeń skutkujących bezprzedmiotowością. Jak przyjmuje się w doktrynie (por. komentarz B. Adamiak i J. Borkowskiego do art. 162 kpa W-ctwo C.H.Beck Warszawa 2017 r.- wydanie 15 str. 917) "bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek; bezprzedmiotowość decyzji powstaje zawsze po jej wydaniu". Tymczasem skarżąca powołuje się na okoliczności istniejące już w dacie wydania decyzji, skoro od początku decyzja ta zatwierdzała wykaz nie zawierający określenia udziałów osób uprawnionych. Również wskazane w skardze inne ewentualne nieprawidłowości decyzji istniały od chwili jej wydania. Tak więc nie jest spełniona przesłanka w postaci zaistnienia bezprzedmiotowości po wydaniu decyzji, nie wspominając o tym, że skoro ostateczną decyzją z [...]uznano nieruchomość o powierzchni około 130 ha za wspólnotę gruntową, decyzja zatwierdzająca wykaz osób uprawnionych wraz z podaną w tym wykazie powierzchnią posiadanych przez te osoby gospodarstw rolnych w żadnym razie nie stała się bezprzedmiotowa, skoro w oparciu o nią możliwe jest ustalenie udziałów poszczególnych osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Nadto zgodzić się należy z organem odwoławczym, że nie jest także spełniona druga z przesłanek koniecznych do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, a mianowicie istnienie interesu społecznego lub interesu strony w takim rozstrzygnięciu. Zauważyć bowiem należy, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] skutkowałoby tym, że dotychczas uprawnione z tej decyzji osoby (oraz ich spadkobiercy) utraciłyby status osób uprawnionych do udziału w tej Wspólnocie. Samo zapewnienie zawarte w uzasadnieniu decyzji Starosty nie jest wystarczającą gwarancją, że faktycznie prawa tych osób zostałyby potwierdzone w kolejnej wydanej przez ten organ decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy doszło do zmiany ustawy o wspólnotach gruntowych. Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U, z 29017 r. poz. 1369 ze zm.).