II SA/Ke 159/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Referent stażysta Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. S. i J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Osieku z dnia 10 grudnia 2003 r. nr XIV/985/2003 w przedmiocie rozpoznania zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego E. P. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym podatek VAT w wysokości 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; II SA/Ke 159/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałą Nr XIV/985/2003 z dnia 10 grudnia 2003 r. Rada Miejska w Osieku, po rozpatrzeniu zarzutu E. i J. S. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Osiek" – zarzut ten odrzuciła. Uzasadniając powyższą uchwałę Rada Miejska stwierdziła, że część działek oznaczonych nr. ew. 2350, 2359 i 2360, obecnie użytkowanych rolniczo, objęte są granicami projektu planu, który zmienia przeznaczenie tych terenów na: LS – tereny lasów i dolesień, PR – tereny użytków rolnych, 2 KGP – projektowana obwodnica Osieka – droga ruchu przyspieszonego. Zarzuty odnoszą się do nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia w/w działek pod projektowaną obwodnicę Osieka. Rada Miejska podniosła, że ustalenia projektu planu naruszają interes prawny wynikający z prawa własności, ale naruszenie to nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie z mocy art 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów na obszarze gminy.W takiej sytuacji gmina nie ma obowiązku uwzględnienia złożonego zarzutu. Podniesiono także, że "zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Osiek teren objęty sporządzonym planem znajduje się w kompleksie terenów przeznaczonych pod tereny eksploatacyjne Kopalni Siarki "Osiek" ustalone planem realizacyjnym kopalni wraz z inwestycjami towarzyszącymi, ponadto obszar ten stanowi wyodrębniony teren w granicach pokrywający się z granicami obszaru górniczego "Osiek", ustanowionego decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnych z dnia 10.09.1997 r.". Tak więc sporządzony plan nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia, a określa jedynie warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę o odrzuceniu protestu wnieśli J. S. i E. S.. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że działki rolne nr ew. 2350, 2359 i 2360, których są współwłaścicielami położone są poza granicami terenu górniczego "Osiek", a jedynie znajdują się w 1000 m strefie ochronnej. Na działce nr 2350 znajduje się dom mieszkalny oraz zabudowania gospodarcze, stąd "nieuzasadniona jest zmiana tych terenów na tereny lasów i dolesień". Projektowana obwodnica spowoduje przecięcie w połowie działek, obecnie użytkowanych w jednej całości, co utrudni ich wykorzystanie pod przyszłą działalność gospodarczą, gdyż na działkach tych znajduje się staw przewidywany pod przyszłą działalność gospodarczą, jak również sad. Ponadto skarżący zarzucili, że zaproponowali przeniesienie projektowanej drogi o ok. 100 m, gdzie obecnie znajduje się droga gminna, nieutwardzona. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Osieku wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Rady przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć powody jej uwzględnienia są odmienne od wskazanych w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 27 ust. 1 mającej zastosowanie w sprawie, a nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zakres sądowej kontroli uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270) i bierze pod uwagę ujawnione naruszenia prawa niezależnie od treści zarzutów samej skargi. Działając zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie, skład orzekający stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisu art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Na wstępie podnieść należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe jest aktem normatywnym i podstawą do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Plan ten nie rozstrzyga wprawdzie o sprawach własności terenu, lecz swymi uregulowaniami wpływa na treść wykonywania prawa własności. Z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy wynika jednoznacznie, że uchwalając miejscowy plan gmina ma obowiązek wziąć pod rozwagę kwestie własności gruntów i walory ekonomiczne terenu. Skutki uchwalenia planu wynikają w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystania nieruchomości, a to mieści w sobie ingerencję w prawo własności. Tego rodzaju ingerencja, polegająca na ustanowieniu podstaw do odjęcia, bądź ograniczenia tego prawa jest prawnie dopuszczalna, wynika bowiem z jednoznacznego upoważnienia ustanowionego dla gminy (art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Jednak dopuszczalna i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. Uprawnienia gminy, wynikające z treści art. 4 ust. 1 cyt. ustawy przesądzają o samodzielności planistycznej, doktrynalnie określonej władztwem planistycznym. Samodzielność ta jednak doznaje ograniczeń wynikających z przepisów prawa, w tym przepisów Konstytucji RP, chroniących prawo własności oraz szeregu innych ustaw prawa materialnego. Dawał temu wyraz niejednokrotnie zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Trybunał Konstytucyjny (p. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. 27/99, OTK z 2001 r., Nr 2, poz. 29). Oceniając z tego punktu widzenia zaskarżoną uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie może się ostać w obrocie prawnym. W przepisie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nałożony został na radę gminy obowiązek zawarcia w uchwale rozstrzygającej zarzut zmierzający do zakwestionowania ustaleń zamieszczonych w projekcie planu uzasadnienia faktycznego i prawnego. W sytuacji zaś, gdy kwestionowany w zarzucie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do naruszenia prawa własności, czy też do ograniczenia w korzystaniu z tegoż prawa, uzasadnienie o odrzuceniu zarzutu winno być szczególnie wnikliwe i staranne. Wymagają tego przede wszystkim konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i zasady ochrony własności (art. 21 Konstytucji RP). Oznacza to, że ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektu planu miejscowego, wyłożonego do publicznego wglądu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gmin, jak też do praw uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych (uprawnień), w tym prawa własności. Zasadnicza funkcja uzasadnienia rozstrzygającego sprawę polega na dążeniu do przekonania strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego były istotne powody. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały, na mocy której odrzucono wniesiony przez skarżących zarzut, ogranicza się jedynie do wskazania na ogólne cele, których realizacji ma służyć przyjęta koncepcja projektu zagospodarowania przestrzennego. Jednak Rada nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych, nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych właścicieli i jednostek organizacyjnych. (por. wyrok NSA z dnia 3.IV.200 r. IV S.A. 2120/99, ONSA 2001/4/166). Trudno zatem uznać, że lapidarne uzasadnienie zaskarżonej uchwały czyni zadość obowiązującym w tej mierze przepisom prawnym, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący przedstawiają propozycję innego rozwiązania. I nawet jeśli to rozwiązanie nie jest do przyjęcia, to trzeba się do niego odnieść i uzasadnić rozwiązania odmienne. Natomiast okoliczność, że aktualnie wprowadzone ustalenie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opracowanego już w czasie obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. nawiązuje lub jest tożsame z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przed 1995 r. i obowiązującego do końca 2003 r., sama przez się ani nie przesądza co do zasady o celowości jego realizacji, ani też o tym, że nawet w wypadku, gdy jego realizacja jest celowa zostało ono ustalone przy uwzględnieniu koniecznej ochrony interesów prawnych właścicieli. W konsekwencji zatem niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, które nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący zostali pozbawieni możliwości rzeczywistego (realnego) skorzystania z gwarantowanej im ustawowo ochrony interesów prawnych. Ujawnione naruszenie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135, poz. 1270). Na podstawie art. 152 cyt. ustawy wstrzymano wykonanie zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach zasądzonych od Skarbu Państwa na rzecz ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego uzasadnia § 15, § 16 i § 14 ust. 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.IX.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).