II SA/Ke 159/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek, Asesor WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Łukasz Pastuszko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2006 roku sprawy ze skargi W.L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. II SA/Ke 159/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...], nr [...], w sprawie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 rok na podstawie wniosku złożonego przez S. L. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu 27 kwietnia 2005r. S. L. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005r. Wniosek dotyczył trzynastu działek rolnych, położonych w Ł. na siedmiu działkach ewidencyjnych o numerach: 636, 637, 1309/1, 1309/2, 1407, 1409, 1410. W dniu 16 sierpnia 2005r. S. L. wycofał z wniosku działkę o numerze 1407. W dniu 26 września 2005 r. S. i K. małżonkowie L. w drodze darowizny przekazali na rzecz syna - W. L. - gospodarstwo rolne obejmujące działki: 1031, 1309/1, 1309/2, 1361, 1407, 1410, 636, 637. W.L. w dniu 3 października 2005 r. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów przeniesionych na niego przez rodziców. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmawiające przyznania W.L. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 rok. Stanowisko takie zdaniem organu wynika z faktu, że wniosek W. L. jako przejmującego gospodarstwo rolne nie obejmował wszystkich gruntów rolnych, których dotyczył wniosek przekazującego. Zdaniem organu, zgodnie z art. 74 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, w przypadku, gdy nastąpi przeniesienie jedynie części gospodarstwa rolnego, przejmującemu nie przysługują płatności w danym roku. Ponadto, wobec faktu, że wniosek przejmującego nie dotyczył wszystkich gruntów rolnych, których dotyczył wniosek przekazującego, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki określone w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004r., Nr 6, poz. 40 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 wskazanej ustawy płatność jest przyznawana na wniosek, co oznacza, że organ przyznający związany jest bezpośrednio zakresem wniosku. S. L. w dniu 16 sierpnia 2005 r. złożył formularz wycofania wniosku odnośnie działki 1407. W. L. twierdzi zaś, iż wycofanie tej działki nastąpiło omyłkowo, gdyż wycofana miała być działka o nr 1409. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze W. L. podniósł, że wniosek jego ojca o przyznanie płatności dotyczył działek o numerach ewidencyjnych: 636, 637, 1309/1, 1309/2, 1407, 1410 oraz 1409. Ostatnia z wymienionych działek była przez S. L. dzierżawiona na podstawie umowy dzierżawy zawartej do dnia 30 września 2005r. Wobec powyższego działka o numerze 1409 nie mogła zostać przekazana na skarżącego wraz z pozostałymi działkami w drodze darowizny. Z tego względu S.L. w dniu 16 sierpnia 2005r. złożył formularz dotyczący wycofania jednej z działek, jednak z uwagi na swój podeszły wiek i nieznajomość numeracji wszystkich działek wskazał w formularzu działkę o przybliżonej powierzchni do tej, którą dzierżawił. Wskutek omyłki zatem do wycofania zadeklarowano działkę 1407, zamiast dzierżawionej 1409. Błąd taki winien jednak, zdaniem skarżącego, ulec sprostowaniu, tym bardziej, że składany formularz sprawdzany był i przyjmowany przez pracownika organu, który nie ujawnił nieprawidłowości, a decyzje wydawane przez organ również zawierają tego typu omyłki, które podlegają prostowaniu. Skarżący podniósł ponadto, że odmowa przyznania płatności z powodu wskazanego w zaskarżonej decyzji jest dla niego bardzo krzywdząca; jest on młodym rolnikiem, który przejął gospodarstwo od rodziców. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zwrócił ponadto uwagę na treść powoływanego w uzasadnieniu decyzji art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, w którym mowa o tym, że nowy wniosek dotyczyć ma płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uczestnictwa pracownika organu przy składaniu wniosku o wycofanie działki, Dyrektor podniósł, iż rolą pracownika na etapie przyjmowania wniosku jest udzielanie informacji na temat wymogów, jakie trzeba spełnić, by uzyskać pomoc finansową. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o winie pracownika organu, ponieważ wniosek o przyznanie płatności nie jest weryfikowany na podstawie dokumentów własności, gdyż takie w sprawie nie są wymagane. Zdaniem organu S. L. był świadomy, iż dla uzyskania płatności przez W. L. niezbędne jest przejęcie przez syna wszystkich działek rolnych objętych pierwotnym wnioskiem. Świadczy o tym fakt, iż zamiarem S. L. było wycofanie działki użytkowanej na podstawie umowy dzierżawy, której nie mógł przekazać synowi. Wskutek pomyłki wycofano zaś działkę o innym numerze. Błąd, na który powołuje się skarżący, nie może zostać uznany za oczywistą omyłkę, zmieniał on bowiem zakres wniosku i miał wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa P.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Proces decyzyjny organu odwoławczego narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w decyzji w ogóle nie odniósł się do argumentów jakie przywołała strona w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odwołujący się wskazał bowiem na błąd co do oznaczenia działki, jaki nastąpił przy modyfikacji wniosku o przyznanie płatności. Przy czym, jak podał, to tato, który jest osobą starszą przez pomyłkę wycofał działkę o nr 1407 zamiast o nr 1409. Znamiennym jest, iż sam organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, iż zamiarem wnioskodawcy było wycofanie działki użytkowanej na podstawie umowy dzierżawy (tj. o nr 1409). Ta okoliczność nie została jednak wyjaśniona przez organ odwoławczy. Otwarta pozostaje więc kwestia możliwości ewentualnego sprostowania wniosku i interpretacji zachowania wnioskodawcy w kategoriach oczywistej omyłki. Stosownie zaś do art.19 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy. To właśnie w gestii Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa była ocena powoływanych przez stronę okoliczności w aspekcie treści przywołanego przepisu. Uzewnętrznieniem procesowym tej oceny jest zawsze podjęta decyzja, w której uzasadnieniu powinno znaleźć się wyczerpujące wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem stanowiska strony (vide art.107 § 3 Kpa). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchybił tym obowiązkom. Należy podkreślić, iż niedopuszczalnym, z punktu widzenia poprawności jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, jest orzekanie w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego. Decyzja administracyjna jest aktem konkretyzującym uprawnienia lub obowiązki danego podmiotu. Ten zaś współuczestniczy w ustalaniu konkretnego stanu faktycznego, co następnie stanowi podstawę do dokonania przez organ właściwej kwalifikacji prawnej. Uzasadnienie decyzji ma zaś cechować konkretność i precyzja, w przeciwieństwie do ogólników i formułowania abstrakcyjnych wniosków. Skoro więc przewidziano w przepisach instrumenty służące do weryfikacji wniosków pomocowych, nie sposób zaakceptować ogólnego stwierdzenia organu odwoławczego, że związany on jest przy rozstrzyganiu sprawy zakresem wniosku. Tym bardziej, brak odniesienia się do twierdzeń wnioskodawcy, co do zaistniałej pomyłki przy modyfikacji wniosku pomocowego, godzi w wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę, zgodnie z którą organy zobowiązane są do prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów administracji oraz ich świadomość i kulturę prawną. Uprawnionym jest więc przekonanie skarżącego o naruszeniu tej zasady skoro organy orzekające w sprawie dwukrotnie rektyfikowały swoje decyzje, korzystając z instytucji sprostowania, natomiast nie odniesiono się do przywoływanej przez stronę pomyłki wynikającej z podeszłego wieku wnioskodawcy. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zauważyć, iż organ I instancji w piśmie przewodnim do organu odwoławczego z 27 października 2005 r., zaznaczył, iż umowa dzierżawy nie została mu przekazana, więc nie mogła być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy transferowej. Powinno to więc stanowić dodatkowy argument dla poddania ocenie przez organ odwoławczy okoliczności wycofania z pierwotnego wniosku pomocowego jednej z działek. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Po drugie, poważne zastrzeżenia, co do jego poprawności, budzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co należy podkreślić utrudnia też kontrolę sądową całego procesu decyzyjnego, w tym stosowanej normy prawnej. Mając na uwadze przepis art.107 § 3 Kpa, nie można zaakceptować, uzasadnienia prawnego decyzji, gdzie organ ogólnie wskazuje, iż "zgodnie art. 74 w/w rozporządzenia (organ odsyła do cyt. wcześniej tytułu aktu) w przypadku, gdy nastąpi przeniesienie posiadania jedynie części gospodarstwa rolnego, przejmującemu nie przysługują płatności w danym roku". Sąd zauważa, że przepis ten ma postać rozbudowaną, składa się z siedmiu większych jednostek redakcyjnych, z których kilka dzieli się na jeszcze mniejsze. Brzmienie żadnej z tych jednostek nie odpowiada wprost przywołanemu przez organ. Obowiązkiem organu zaś jest precyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem adresat decyzji ma wiedzieć jaka treść stała się podstawą do odmowy przyznania uprawnienia. Po trzecie, nie można zaakceptować również twierdzenia organu odwoławczego, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich przejmującego gospodarstwo nie dotyczył wszystkich gruntów rolnych, których dotyczył wniosek przekazującego, co jest konieczne dla spełnienia wymogów określonych w art.4 ust 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.). Otóż należy stwierdzić, iż wniosek następcy prawnego, nie precyzuje szczegółowo jaki jest jego zakres, a jedynie jest wyrazem woli poparcia wniosku poprzednika. Stąd proste porównanie wniosków nie przekłada się na różnice w zakresie żądania przekazującego i przejmującego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy odniesie się do stanowiska strony w kwestii zaistniałej pomyłki przy modyfikacji wniosku pomocowego, a następnie dokonując kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego motywom da należyty wyraz w uzasadnieniu. Przy czym należy wskazać, iż jeśli przepisy wprost tego nie zabraniają, a sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.