II SA/Ke 160/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 grudnia 2013r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 9 grudnia 2013 r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 5 września 2013 r. nr [...], w sprawie przyznania G. C. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Jak wynika z akt sprawy w dniu 15.05.2009r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek G. C. o przyznanie ww. płatności, w którym zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej pow. 6,30 ha, a do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) działki rolne o pow. 2,20 ha, położone w obrębach B. i M., gm. D. Decyzją z dnia 26 listopada 2009 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał wnioskodawczyni płatność w wysokości 3907,23 zł (JPO – 3123 zł, UPO – 784,23 zł). Decyzją z dnia 5 lutego 2013 r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji z dnia 26 listopada 2009 r. W konsekwencji opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 września 2013 r. organ I instancji przyznał stronie płatność na rok 2009 w łącznej wysokości 3215,60 zł (JPO – 2570,39 zł, UPO – 645,21 zł). Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania G. C., ustalił, że powierzchnia kwalifikująca się do JPO wynosi 5,89 ha. Różnica między powierzchnią deklarowaną (6,30 ha) a stwierdzoną (5,89 ha), tj. 0,41 ha, stanowi 6,69% powierzchni stwierdzonej. W tej sytuacji, z uwagi na treść art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, konieczne było pomniejszenie przysługującej płatności o kwotę przypadającą na dwukrotność wykrytej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. W odniesieniu do UPO organ ustalił, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 2,07 ha, a różnica między powierzchnią deklarowaną (2,20 ha) a stwierdzoną (2,07 ha), tj. 0,13 ha, stanowi 6,28% powierzchni stwierdzonej. Również w tym przypadku konsekwencją regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 cyt. rozporządzenia było pomniejszenie płatności o kwotę przypadającą na dwukrotność wykrytej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. Organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało wydane w oparciu o dane wynikające z systemu identyfikacji działek rolnych, gdzie na podstawie ortofotomapy została wyznaczona powierzchnia kwalifikowana do płatności. Ortofotomapa po przetworzeniu do postaci metrycznej umożliwia prowadzenie na niej pomiarów jak na mapie, można na niej wyróżnić grunty nieuprawnione do dopłat, tj. las, zabudowania, drogi, rowy, zakrzewienia, zadrzewienia, wody, grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej, a nawet niezachowane w dobrej kulturze rolnej. W przypadku działek A/A1, F/F1, G, H, I i J różnica między obszarem zadeklarowanym a powierzchnią stwierdzoną wynikała ze stwierdzonych zakrzewień i obszarów nieużytkowanych rolniczo, co nie zostało przez producenta uwzględnione we wniosku. Organ podkreślił, że rozpatrując wnioski o płatności bierze się pod uwagę faktyczną powierzchnię użytkowaną rolniczo, a nie powierzchnię wynikającą z ewidencji gruntów i budynków. Ponieważ na podstawie pomiarów wykonanych za pomocą narzędzi teleinformatycznych ustalono, że powierzchnia zgłoszona do JPO została zawyżona o 0,41 ha, a powierzchnia zgłoszona do UPO – o 0,13 ha, zaistniała podstawa do pomniejszenia przysługującej płatności w oparciu o art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Dodatkowo organ wskazał, powołując się na treść art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że strona w żaden sposób nie udowodniła swoich racji zwartych w odwołaniu, co oznacza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. C. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc, że zasadność wyłączenia z dopłat fragmentów działek nie została w treści decyzji wykazana. Skarżąca wskazała, że w 2009 roku wyłączono jej z dopłat 0,14 ha, a teraz po upływie 4 lat – 0,41 ha, nie wyjaśniając przyczyn tych rozbieżności, ani nie podając, jakie wnioski dowodowe strona mogłaby złożyć. Ponadto Agencja posługuje się zdjęciami wykonanymi w latach 2011-2013 w sprawie, która dotyczy roku 2009. Już wtedy pracownik Agencji mógł stwierdzić prawidłową powierzchnię działek, a nie po upływie 4 lat przeprowadzać weryfikację. Z uwagi na duże nieprawidłowości dokonanych pomiarów, skarżąca zażądała przeprowadzenia kontroli na miejscu. Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że nie posiada już pieniędzy przekazanych jej na podstawie decyzji z dnia 26 listopada 2009 r., które zostały wydatkowane na prowadzenie gospodarstwa rolnego. Konieczność zwrotu tych kwot stanowić będzie znaczący uszczerbek dla utrzymania rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2009 regulują przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012r., poz. 1164 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326) oraz przepisy unijne, w szczególności rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004r. s. 1, ze zm.), rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004r. s. 18 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30, z 31.01.2009r., s. 16). W sprawie niniejszej skarżąca kwestionuje ustalenia organu w zakresie powierzchni nieruchomości kwalifikującej się do płatności, czego konsekwencją było przyznanie przez organ pomniejszonej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Organ orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnił, że weryfikację powierzchni kwalifikującej do płatności przeprowadzono w oparciu o dostarczony załącznik graficzny, jak i ortofotomapy, w których posiadaniu jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Na podstawie dokonanych pomiarów za pomocą narzędzi teleinformatycznych ustalono, że powierzchnia zgłoszona do jednolitej płatności obszarowej została zawyżona o 0,41 ha, co dało organowi podstawę do przyznania pomniejszonej płatności na mocy art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. W ocenie Sądu znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie dawał organowi podstaw do stwierdzenia, że powierzchnia pierwotnie zadeklarowana przez skarżącą do płatności nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu na gruncie z tego powodu, że na części działek rolnych znajdują się zakrzewienia i obszary nieużytkowane rolniczo, co nie zostało przez producenta rolnego uwzględnione we wniosku. Zabrakło bowiem w aktach sprawy dowodów, z których wynikałyby konkretne dane, wzięte przez organ pod uwagę jako wyniki tych pomiarów, które Sąd mógłby zweryfikować, rozpoznając zarzuty beneficjenta w tym zakresie. W aktach sprawy znajdują się kolorowe wydruki ortofotomap, przedstawiające zdjęcia działek ewidencyjnych nr 4, 7, 287, 487 i 1059, wykonane w dniu 17.07.2009r. Na obraz zdjęcia naniesiono różnokolorowe linie rozgraniczające oraz zakreślono konkretne obszary, jednakże z uwagi na brak objaśnień (legendy) nie sposób zweryfikować prawidłowości ustaleń organów odnośnie powierzchni zakwestionowanych działek. Sąd na podstawie powyższego materiału dowodowego nie jest w stanie zweryfikować twierdzeń skarżącej, która kwestionuje wskazane w decyzjach powierzchnie działek faktycznie użytkowanych rolniczo. W szczególności z załączonych zdjęć nie wynika, które części działek uznano za kwalifikujące się do płatności, a które nie. Obszar zaznaczony na zdjęciach kolorem jasnozielonym i liniami w kolorze żółtym obejmuje zarówno teren zadrzewiony, niekwalifikujący się do płatności, jak i teren niezadrzewiony. Nie wiadomo również, co oznaczają linie w kolorze czerwonym. Jednocześnie wskazać należy, że organ, rozpoznając, w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 listopada 2009 r., po raz drugi wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, nie wyjaśnił przyczyny rozbieżności między powierzchniami działek ustalonymi w decyzji z dnia 26 listopada 2009 r., a powierzchniami ustalonymi w decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W szczególności, odnośnie działki rolnej I (nr ewid. 7) z zadeklarowanej powierzchni 0,44 ha, w roku 2009 wyłączono 0,05 ha, odnośnie działki rolnej F (nr ewid. 487) z powierzchni zadeklarowanej 1,10 ha, w roku 2009 wyłączono 0,04 ha, a odnośnie działki rolnej D (nr ewid. 323) z zadeklarowanej powierzchni 0,26 ha, w roku 2009 wyłączono 0,03 ha. Organ musi się zatem wypowiedzieć, dlaczego teraz w odniesieniu do działki I wyłącza 0,11 ha, odnośnie działki F – 0,10 ha, a odnośnie działki D przyjmuje powierzchnię zadeklarowaną 0,26 ha, skoro wcześniej przyjął powierzchnię 0,23 ha. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skoro dofinansowanie jest uzależnione m.in. od powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, to rozstrzygnięcie w tej sprawie winno być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego, aby na tej podstawie wydać prawidłowe rozstrzygnięcie, wyczerpująco je uzasadnić, mając na względzie zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Konieczne jest także udokumentowanie dokonanych ustaleń, z którymi strona może się zapoznać, zaś sąd administracyjny, w ramach art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 p.p.s.a. może je skontrolować. Zdaniem Sądu, aby organ mógł powoływać się na dane teleinformatyczne, winny one znaleźć swoje odpowiednie odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej sprawy. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z systemu informatycznego winno wynikać z dowodów zebranych w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje będzie można uznać za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasadą przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (prawidłowym uzasadnienieniem decyzji). W przeciwnym razie ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a. (swobodną ocenę dowodów) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli od organów Państwa). W świetle powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 i art. 81 w zw. z art. 7 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c", p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności umożliwi stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym i wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów, a w razie ustalenia, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności istotnie jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku, w sposób nie budzący wątpliwości wskaże, które fragmenty działek rolnych i dlaczego podlegają wyłączeniu od płatności oraz wyjaśni, w jaki sposób obliczono ich powierzchnię.