II SA/Ke 161/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2009r., Postanowieniem z dnia 23 listopada 2009r. organ I instancji uznał zarzuty zgłoszone przez Wójta Gminy w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania robót budowlanych w budynku domu nauczyciela, usytuowanego na działce nr ewid 210/1 położonej w miejscowości B. gm. N., wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 2 lipca 2008r. - za nieuzasadnione. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 33 i art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm.) . W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 lipca 2008r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał Gminie wykonanie pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane w budynku domu nauczyciela, usytuowanym na działce nr ewid 210/1, położonej w miejscowości B. gm. N. następujących robót budowlanych: - remontu przewodów kominowych ponad połacią dachu, w przewodach kominowych zamontować wkłady kominowe, w pomieszczeniach, gdzie znajdują się piece grzewcze wykonać wentylację. Wylot przewodów dymowych wykonać górny oraz zamontować nasady zwiększające cug, - nowego pokrycia wraz z obróbkami blacharskimi i odprowadzeniem wód opadowych, - remontu elementów konstrukcyjnych stropodachu, - nowej instalacji odgromowej z drutu DfeZN fi 6mm, odsunięcia przewodu odprowadzającego przy skrzynkach gazowych na odległość określoną przepisami (min. 2m), - wymiany przewodów oraz osprzętu elektrycznego w pomieszczeniach przedszkola, - wypełnienia ubytku tynku wewnątrz i na zewnątrz budynku, przed wcześniejszym zabezpieczeniem elementów nośnych stropu, - wymiany drewnianej stolarki okiennej i drzwiowej, określając termin wykonania do dnia 30 grudnia 2008r. Organ zakazał także do czasu wykonania wymienionych robót użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego i niezwłocznego powiadomienia organu o fakcie wykonania w/w obowiązków. Podczas kontroli w dniu 15 października 2008r. organ stwierdził, że przedmiotowy budynek jest użytkowany, mimo niewykonania w nim żadnych robót budowlanych nakazanych decyzją z dnia 2 lipca 2008r., natomiast podczas przeprowadzonej w dniu 19 lutego 2009r. kontroli ustalono, że wykonane zostały "roboty remontowe stropodachu, przewodów kominowych wystających ponad dach oraz wyremontowano wystające ponad płaszczyznę stropodachu ściany od strony zachodniej". Upomnieniem z dnia 25 maja 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zobowiązanego do wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia wszystkich obowiązków, wynikających z decyzji z dnia 2 lipca 2008r., informując jednocześnie, że w razie niewykonania w całości obowiązku w terminie wskazanym w decyzji zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W odpowiedzi na upomnienie Wójt Gminy w piśmie z dnia 8 czerwca 2009r. stwierdził, że "na obecną chwilę zakres robót został wykonany w sposób pozwalający na bezpieczne użytkowanie lokali mieszkalnych, do wykonania pozostał zakres robót, który można zaliczyć do remontów bieżących i nie wykonany nie zagraża bezpieczeństwu życia ludzi zamieszkujących budynek". W piśmie tym Wójt wskazał, że w okolicznościach, kiedy rodziny zamieszkujące budynek zainteresowane są wykupem zajmowanych lokali mieszkalnych rozpoczął procedurę zmierzającą do sprzedaży bezprzetargowej całego budynku z przysługującym najemcom prawem pierwszeństwa zakupu. Zawnioskowano o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, wydając w dniu 14 sierpnia 2009r. tytuł wykonawczy nr 12/2009 dla Urzędu Gminy, który w dniu 19 sierpnia 2009r. został skutecznie doręczony do Urzędu Gminy. Tytuł ten został zaopatrzony w klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej wraz z pouczeniem o prawie zgłoszenia zarzutów do organu egzekucyjnego. Wójt Gminy zgłosił zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2009r. uznał za nieuzasadnione. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 października 2009r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, wszczęte tytułem wykonawczym z dnia 14 sierpnia 2009r. Ponownie organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne wydając w dniu 29 października 2009r. tytuł wykonawczy nr 12/2009 dla Gminy, którego podstawą była decyzja z dnia 2 lipca 2008r.. Tytuł został zaopatrzony w klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej wraz z pouczeniem o prawie zgłoszenia zarzutów do organu egzekucyjnego. Tytuł został skutecznie doręczony Gminie. Rozpoznając zarzuty, zgłoszone przez Wójta Gminy organ I instancji postanowieniem z dnia 23 listopada 2009r. uznał je za nieuzasadnione. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wójt Gminy wskazał, że część robót budowlanych objętych tytułem wykonawczym nr 12/2009 została już wykonana, co oznacza że zachodzi sytuacja przewidziana w art. 33 pkt 1 (wykonanie w części obowiązku) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekwowany obowiązek określony został niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 2 lipca 2008r., tym samym doszło do sytuacji przewidzianej w art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto podniesiono, że Gmina nie dysponuje środkami do przeprowadzenia remontu, a przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest do sprzedaży, co podano do publicznej wiadomości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 stycznia 2010r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego obowiązki nałożone decyzją z dnia 2 lipca 2008r. zostały wykonane tylko w części, a więc istnieje jeszcze część obowiązków niewykonanych. Obowiązki nie uległy przedawnieniu, nie zostały umorzone, a decyzja o ich nałożeniu nie została uchylona, jak również nie stwierdzono jej nieważności. Organ wskazał, że ponieważ wszystkie obowiązki nałożone decyzją z dnia 2 lipca 2008r. dotyczą tego samego obiektu, to umorzenie obowiązku może nastąpić tylko w przypadku wykonania wszystkich obowiązków i byłoby to umorzenie w całości. Umorzenie obowiązków w części może nastąpić w sytuacji, gdy jednym postępowaniem egzekucyjnym objętych jest kilka podmiotów i zobowiązany wykonał wszystkie obowiązki dotyczące jednego z nich, a w stosunku do pozostałych podmiotów postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30.IV.2008r. sygn. akt II SA/Gd 750/07). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła Gmina, reprezentowana przez Wójta, domagając się jego uchylenia. W skardze zarzucono naruszenie - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez błędne określenie strony postępowania – Wójta Gminy zamiast Gminy, niepowołanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 18, art. 33 pkt 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nieodniesienie się w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia art. 33 pkt 3 ustawy, - art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że tylko wykonanie obowiązku w całości stanowi podstawę do uwzględnienia zarzutu w tym postępowaniu, podczas gdy wykonanie przez Gminę części obowiązków powinno stanowić podstawę do umorzenia w części postępowania egzekucyjnego, - art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez to, że "nie był on przedmiotem zainteresowania organu odwoławczego w postępowaniu zażaleniowym". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie o uznaniu za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez dłużnika obowiązku niepieniężnego - Gminę– w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym wykonania robót budowlanych w budynku domu nauczyciela, usytuowanym na działce nr ewid 210/1, położonej w miejscowości B. gm. N. Prowadzone postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania w terminie do dnia 30 grudnia 2008r. przez zobowiązaną Gminę wszystkich obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2008r. Organ egzekucyjny (będący w tym przypadku jednocześnie wierzycielem) skierował do skarżącej Gminy w dniu 25 maja 2009r. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, a następnie wszczął takie właśnie postępowanie, stosownie do treści art. 15 § 1 ustawy. Pisemne upomnienie było doręczone Gminie w dniu 1 czerwca 2009r. Tytuł wykonawczy Nr 12/2009 z dnia 29 października 2009r., stanowiący podstawę do prowadzenia niniejszej egzekucji, w którym wskazano obowiązki, doręczono Gminie w dniu 6 listopada 2009r. Należy zauważyć, że tytuł ten nie w pełni spełnia wymogi przewidziane w przepisie art. 27 § 1 ustawy, gdyż określone w nim obowiązki nie zostały dokładnie określone (w pkt 25 tytułu - w pozycji 1.4 nie określono odległości "min. 2m", w 1.6 nie określono że wypełnienie ma dotyczyć ubytku "tynku"). W dniu 13 listopada 2009r. Gmina wniosła zarzuty w tym postępowaniu, które sprowadzały się przede wszystkim do nieuzasadnionego nieuwzględnienia przez organ egzekucyjny faktu, że wykonanie części robót stanowiło podstawę do umorzenia w tej części postępowania egzekucyjnego. Organy obu instancji uznały zarzuty za bezzasadne, stwierdzając w uzasadnieniu postanowienia, że częściowe wykonanie robót budowlanych nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania, gdyż jedynie wykonanie wszystkich robót budowlanych daje taką postawę. Sąd nie podziela stanowiska obu organów. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwanej dalej ustawą, organ egzekucyjny ma obowiązek z urzędu badać dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek, niezależnie od tego, czy jest to obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, został wykonany (art. 7 ust. 3 ustawy). Należy odróżnić sytuację, w której obowiązek został wykonany przed wszczęciem egzekucji i po jej wszczęciu. Jeżeli zobowiązany wykonał obowiązek po podjęciu pierwszej czynności egzekucyjnej, to nie stanowi to podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ obowiązek jeszcze istniał w chwili jego wszczęcia. W przypadku stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania, zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 59 § 1 pkt 1 ustawy postępowanie egzekucyjne umarza się. W obu przypadkach zobowiązany może skutecznie żądać odstąpienia od czynności egzekucyjnych, okazując dowód wykonania obowiązku (art. 45 § 1 ustawy) (p. wyrok NSA z dnia 30 września 2009r., sygn. akt II OSK 1462/08, wyrok NSA z dnia 5 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 273/09). Natomiast częściowe wykonanie obowiązku stanowi zarówno podstawę zarzutu (art. 33 pkt 1 ustawy), jak i podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 i 2 ustawy). W myśl przepisu art. 59 § 1 postępowanie egzekucyjne umarza się m.in., gdy obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania (pkt 1), a także gdy obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu, albo jeżeli obowiązek nie istniał (pkt 2). W literaturze wskazuje się, że częściowe wykonanie obowiązku w czasie prowadzonej egzekucji powoduje częściowe wygaśnięcie obowiązku, a w konsekwencji powoduje konieczność umorzenia egzekucji w tej części (Z.Leoński "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz"). Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być nie tylko umorzenie w całości albo w części obowiązku, ale również wykonanie tego obowiązku w całości lub części (art. 33 pkt 1 ustawy). Wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wywód (z powołaniem wyroku WSA w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Gd 750/07), że umorzenie w części obowiązków może nastąpić w sytuacji, gdy jednym postępowaniem egzekucyjnym objętych jest kilka podmiotów a zobowiązany wykonał wszystkie obowiązki dotyczące jednego z nich jest słuszny, lecz nie dotyczy sytuacji mającej miejsce w sprawie niniejszej. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej istnieje możliwość częściowego wykonania obowiązków wskazanych w tytule wykonawczym, nakaz wykonania określonych prac budowlanych dotyczy bowiem w istocie kilku obowiązków, prace te mogą być wykonywane niezależnie od siebie i w różnym czasie. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organ egzekucyjny zawiadomiony przez zobowiązaną Gminę o wykonaniu części obowiązków winien ustalić, czy istotnie zostały one wykonane w sposób wskazany w decyzji z dnia 2 lipca 2008r., a także kiedy zostały wykonane. Znaczenie ma tu bowiem okoliczność, czy obowiązki wykonane zostały przed wydaniem tytułu wykonawczego z dnia 29 października 2009r., czy po. Z akt sprawy, a szczególnie z protokołu oględzin z dnia 15 października 2008r. wynika, że organ stwierdził, iż przedmiotowy budynek był wówczas użytkowany mimo nie wykonania w nim żadnych robót budowlanych, nakazanych decyzją z dnia 2 lipca 2008r., natomiast w protokole kontroli z dnia 19 lutego 2009r. stwierdzono, że wykonane zostały "roboty remontowe stropodachu, przewodów kominowych wystających ponad dach oraz wyremontowano wystające ponad płaszczyznę stropodachu ściany od strony zachodniej". Organ egzekucyjny, stojąc na stanowisku, że tylko wykonanie wszystkich robót budowlanych uzasadniałoby umorzenie postępowania nie wypowiedział się, czy roboty te wykonano w sposób nakazany decyzją z dnia 2 lipca 2008r., zgodnie z zawartymi tam warunkami, sztuką budowlaną i czy wobec tego można uznać, że obowiązek został "wykonany częściowo". Niewyjaśnienie tych okoliczności przez organ I instancji stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz przepisu art. 33 pkt 1 ustawy. Wadliwości tej nie usunął także organ II instancji, mimo ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej i ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego (art. 136 kpa). Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. Zaskarżone postanowienie narusza tym samym przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa. Naruszenie wskazanych przepisów powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji uzasadniało uchylenie także postanowienia tego organu z dnia 23 listopada 2009r. na podstawie art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustosunkuje się do zarzutu skarżącej Gminy, opartego na podstawie wskazanej w art. 33 pkt 1 ustawy i wyjaśni, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, czy i w jakim zakresie wykonane zostały roboty budowlane, których dotyczy decyzja z dnia 2 lipca 2008r.. Należy pamiętać, że zasadność zarzutów powoduje, że organ egzekucyjny zobowiązany jest do umorzenia postępowania egzekucyjnego w części objętej tymi zarzutami. (p. Wyrok NSA z dnia 3 października 1997r., sygn. akt I SA/Wr 1291/96, LexPolonica nr 340428). Przede wszystkim jednak organ w zależności od wyników tego postępowania wystawi tytuł wykonawczy z prawidłowo określonymi obowiązkami (tytuł wykonawczy z dnia 29 października 2009r. nie odpowiada w pełni obowiązkom wynikającym z tej decyzji). Odnosząc się natomiast do stanowiska Gminy, że do wykonania pozostał taki zakres robót, który można zaliczyć do remontów bieżących, których niewykonanie nie zagraża bezpieczeństwu życia ludzi zamieszkujących w tym budynku, stwierdzić należy, że zobowiązany nie może wybierać, które obowiązki objęte tytułem wykonawczym wykonana, a których nie wykona. Niewykonanie obowiązków objętych tytułem wykonawczym, opartym na treści ostatecznej decyzji stanowi bowiem w dalszym toku postępowania egzekucyjnego podstawę do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, bez względu na to, jak oceni je zobowiązany. Nie do zobowiązanego należy ocena, czy są to remonty bieżące i czy ich niewykonanie zagraża bezpieczeństwu ludzi. Należy przy tym pamiętać, że w dalszym ciągu obowiązuje zakaz użytkowania przedmiotowego obiektu do czasu wykonania wszystkich obowiązków nałożonych decyzją z dnia 2 lipca 2008r. Również podniesiony w skardze zarzut związany z niewłaściwym określeniem podmiotu jest niezasadny. Organy prawidłowo określiły jako stronę postępowania egzekucyjnego Gminę, zaś Wójta Gminy jako organ reprezentujący ją na zewnątrz.