II SA/Ke 162/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2010r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy sieci wodociągu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 stycznia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2009 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy sieci wodociągu w rejonie ul. Dygasińskiego w J. i w tym zakresie orzekł, iż na podstawie art. 105 § 1 kpa umarza postępowanie administracyjne w sprawie budowy sieci wodociągu na odcinku o długości 39,10 m w rejonie ul. Dygasińskiego w J. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że na skutek pisma J. K. z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie m. in. samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej w rejonie ulicy Dygasińskiego w J., organ I instancji w dniu 3 lipca 2009 r. przeprowadził oględziny ustalając, że wykonany w grudniu 2008 r. odcinek wodociągu o długości 39,0 m i średnicy 110 mm, przebiegający przez działki prywatnych właścicieli i będący kontynuacją istniejącego już wodociągu w rejonie ul. Dygasińskiego, został przez inwestora rozebrany w czerwcu 2009 r. W związku z tym organ I instancji poinformował pismem z dnia 8 lipca 2009 r. J. K., że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w tej sprawie, ponieważ przedmiotowy odcinek wodociągu o długości 39,10 m został rozebrany, przez co sprawa stała się bezprzedmiotowa. W związku z kolejnym pismem J. K. z dnia 20 lipca 2009 r., w którym domagał się przeprowadzenia stosownego postępowania i załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, organ I instancji pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy sieci wodociągowej w rejonie ulicy Dygasińskiego w J. oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia zastrzeżeń oraz wniosków co do zebranych dowodów. Z aktami sprawy zapoznał się J. K., który pismem z dnia 2 września 2009 r. stwierdził, że na pewnym odcinku rozebrano wodociąg, ale w dalszej części jest samowolą. W dniu 23 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydał opisaną na wstępie decyzję umarzającą postępowanie w sprawie budowy sieci wodociągu. W toku postępowania przed organem II instancji toczącego się na skutek odwołania J. K., na żądanie ŚWINB organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy sporządzając szkic sytuacyjny na kopii mapy zasadniczej z 1993 r. Ze szkicu tego wynika, że odcinek sieci wodociągu o długości 39,10 m, będący przedmiotem badania przez organ I instancji, to ten sam odcinek przebiegający przez teren prywatnych działek nr 117, 119, 121/1 i 121/6 położonych przy ulicy Dygasińskiego, który został rozebrany w czerwcu 2009 r. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie budowy sieci wodociągowej zostało wszczęte na żądanie J. K., którego uznano za stronę, gdyż samowolnie wybudowany odcinek sieci wodociągu o długości 39,0 m będący kontynuacją istniejącego już wodociągu o długości ok. 49,0 m od ulicy Górnej, przebiegał m. in. przez teren jego działki nr ewid. 119 położonej przy ulicy Dygasińskiego. Ponieważ fakt rozbiórki tego przedmiotowego odcinka wodociągu o długości ok. 39,10 m jest bezsporny, gdyż został stwierdzony podczas oględzin w dniu 3 lipca 2009 r. i wynika z oświadczeń B. J. – Kierownika Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w J. oraz przyznania skarżącego, nie ma zdaniem organu II instancji podstaw do dalszego prowadzenia postępowania, skoro przedmiot samowoli już nie istnieje. W tej sytuacji zasadne było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Ponieważ jednak rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawierało sprecyzowania, że umorzenie postępowania dotyczy rozebranego odcinka sieci wodociągowej o długości 39,10 m, konieczne było zreformowanie decyzji poprzez uchylenie orzeczenia w zakresie istoty sprawy. Odnośnie wykonywanych wcześniej robót budowlanych prowadzonych w grudniu 2008 r. przy istniejącym wcześniej odcinku wodociągu o długości ok. 49,0 m biegnącego od ulicy Górnej do granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 114 i 117, organ II instancji wyjaśnił, że w piśmie z dnia 8 października 2009 r. zobowiązał PINB w J. do podjęcia działań wyjaśniających co do legalności wykonywanych robót przy tym odcinku wodociągu o dł. 49,0 m, ale w tym odrębnie prowadzonym postępowaniu J. K. nie może występować jako strona. Brak jest natomiast podstawy prawnej do wydawania odrębnego rozstrzygnięcia dotyczącego kwestii czy ktoś jest lub nie jest stroną postępowania. Odnośnie natomiast samowolnie wykonanej sieci kanalizacyjnej o długości 64,0 m biegnącej wzdłuż ulicy Dygasińskiego, zaczynającej się od studzienki w ulicy Dębowej i biegnącej do granic działki nr 121/6, organ wyjaśnił, że odcinek ten został przez inwestora rozebrany, a ponadto skarżący nie mógł być uznany za stronę postępowania dotyczącego tego odcinka, ponieważ nie przebiegał on przez teren działki skarżącego oznaczonej numerem 119. W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. K wniósł o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że postępowanie w sprawie samowoli polegającej na wybudowaniu wodociągu i kanalizacji powinno być wszczęte po jego piśmie z dnia 26 maja 2009 r., a nie dopiero po wielu dalszych interwencjach i tylko wyłącznie w sprawie wodociągu. Zarzucił też naruszenie przepisów kpa polegające na: 1. niedopuszczalnym uzupełnieniu akt sprawy w postępowaniu odwoławczym o dokumenty zażądane przez organ II instancji w piśmie z dnia 23 listopada 2009 r. tj. szkic sytuacyjny wskazujący, którego odcinka wodociągu dotyczy postępowanie umorzone zaskarżaną decyzją organu II instancji z dnia 23 września 2009 r. oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą odcinka wodociągu wybudowanego w grudniu 2008 r. przez inwestora, 2. nie poinformowaniu skarżącego o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowiło uchybienie przepisu art. 10 § 1 kpa, 3. błędnym uznaniu przez organ, że brak jest podstawy prawnej do wydawania odrębnego rozstrzygnięcia dotyczącego kwestii czy ktoś jest lub nie jest stroną postępowania. Zdaniem skarżącego bowiem "w świetle utrwalonego orzecznictwa odmowa uznania za stronę postępowania następuje w drodze decyzji", 4. nieprzekonywującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które nie wyjaśnia w pełni przesłanek i motywów, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji oraz nie wykazuje ponad wszelką wątpliwość przyjętej przez organ oceny zebranych materiałów dowodowych i ustalonych faktów. Skarżący zakwestionował również uznanie przez organ, że w sprawie kanalizacji oraz innych odcinków wodociągu nie jest stroną. Zarzucił bowiem, że ma interes prawny w tych sprawach, nie przybliżając jednak, na czym jego interes prawny polega. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w postępowaniu organów obu instancji takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od wyjaśnienia jaki był zakres sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją odwoławczą i czy w związku z tym zakresem prowadzone postępowanie istotnie stało się bezprzedmiotowe. Zasadniczy zarzut skargi dotyczył bowiem tego, że przeprowadzone przez organy administracji postępowanie zakończone umorzeniem, nie objęło wszystkich budowli, których legalność kwestionował skarżący. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1998 r., IV SA 536/96, Wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06). Z kolei zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ I instancji określony jest wnioskiem strony, względnie – w razie wszczęcia postępowania z urzędu – winien wynikać z zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte przez organ nadzoru budowlanego dotyczyło budowy sieci wodociągu w rejonie ulicy Dygasińskiego w J., a ściślej stwierdzenia, czy sieć ta została wybudowana samowolnie. Z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu sieci wodociągowej między innymi na terenie działki nr 119 położonej w J. przy ulicy Dygasińskiego wystąpił J. K. – właściciel tej działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r., na podstawie art. 61 § 4 kpa zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy sieci wodociągu w rejonie ulicy Dygasińskiego w J. W zawiadomieniu tym nie określił, czy wszczyna postępowanie na wniosek, czy też z urzędu. Biorąc jednak pod uwagę zakres zadań przynależnych organom nadzoru budowlanego określony w art. 84 ust. 1 prawa budowlanego (kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; współdziałanie z organami kontroli państwowej), należy przyjąć, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, a wniosek strony miał charakter sygnału, który doprowadził do wszczęcia postępowania w sprawie domniemanej samowoli. Z wspomnianego zawiadomienia wynika, że przedmiotem postępowania była jedynie sieć wodociągowa w rejonie ulicy Dygasińskiego w J. Należy zauważyć przy tym, że zakreślony tym zawiadomieniem zakres postępowania był zgodny z żądaniem J. K. wyrażonym w jego piśmie z dnia 26 maja 2009 r. Z treści tego pisma wynika bowiem, że choć w jego wstępnej części skarżący informuje o wybudowaniu przez Gminę J. bez pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rejonie ulicy Dygasińskiego w J., to w dalszej części domaga się on wszczęcia postępowania jedynie w sprawie sieci wodociągowej wybudowanej na terenie jego działki oznaczonej numerem 119. Z tak sformułowanym żądaniem koresponduje treść decyzji organu I instancji z dnia 23 września 2009 r., w której organ ten rozstrzygnął jedynie sprawę budowy sieci wodociągu, a nie kanalizacji, nie precyzując przy tym, jakiego odcinka tej sieci jego rozstrzygnięcie dotyczy. Wadliwość ta została jednak usunięta w zaskarżonej decyzji, gdzie organ II instancji sprecyzował jednoznacznie, że umorzenie postępowania administracyjnego dotyczy jedynie sprawy budowy sieci wodociągu na odcinku 39,10 m w rejonie ulicy Dygasińskiego w J. W uzasadnieniu tej decyzji ŚWINB wyjaśnił ponadto, że sprawa legalności wykonywania robót budowlanych prowadzonych w grudniu 2008 r. przy istniejącym wcześniej odcinku wodociągu o długości ok. 49,0 m biegnącego od ulicy Górnej do granic pomiędzy działkami nr ewid. 114 i 117, wyjaśniona będzie w odrębnie prowadzonym postępowaniu, do którego przeprowadzenia organ II instancji zobowiązał PINB pismem z dnia 8 października 2009 r. Analizując przedstawione bezsporne okoliczności oraz uwzględniając niekwestionowany przez samego skarżącego fakt rozebrania odcinka wodociągu o długości 39,10 m położonego w J. w rejonie ulicy Dygasińskiego, przebiegającego m. in. przez działkę skarżącego oznaczoną numerem 119 należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne dotyczące wyłącznie budowy sieci wodociągu na odcinku o długości 39,10 m w rejonie ul. Dygasińskiego w J. wszczęte przez PINB zawiadomieniem z dnia 17 sierpnia 2009 r. i zakończone zaskarżoną decyzją - rzeczywiście stało się bezprzedmiotowe, co musiało skutkować jego umorzeniem. Ponieważ rozstrzygnięcie takie uściślające precyzyjnie zakres umorzenia zapadło w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji zasadnie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z jego treścią bowiem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Umorzenie postępowania następuje natomiast wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, o czym stanowi art. 105 § 1 kpa. Dalsze żądania J. K. dotyczące innych niż przedmiotowy odcinków wodociągu oraz sieci kanalizacyjnej, będą rozstrzygane w odrębnym postępowaniu toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, w którym zostanie wyjaśniona również kwestia tego, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że organy nadzoru budowlanego powinny wszcząć inne jeszcze postępowania dotyczące samowoli budowlanej, to po wykazaniu interesu prawnego w takich sprawach może on domagać się wszczęcia postępowań, korzystając w razie potrzeby z możliwości zaskarżenia bezczynności organu I instancji, co umożliwia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Odnosząc się do nieomówionych wyżej zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że wnioskował on wszczęcie sprawy dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu wodociągu i kanalizacji, skoro przedstawiona wyżej treść pisma strony z dnia 26 maja 2009 r. wskazuje na odmienną intencję. Przede wszystkim jednak kwestia zakresu wniosku strony nie ma znaczenia dla określenia przedmiotu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, skoro - jak to wyżej wyjaśniono - postępowanie to zostało wszczęte i przeprowadzone z urzędu. Zarzucone przez J. K. naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów postępowania administracyjnego albo nie miały miejsca, albo nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, przez co nie mogły spowodować uwzględnienia skargi. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi naruszenia przepisów kpa uzupełnienie przez organ I instancji akt sprawy i udzielenie organowi II instancji dodatkowych wyjaśnień. Możliwość taką przewiduje bowiem wprost art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W trybie tego właśnie przepisu ŚWINB zlecił PINB uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie określonym w piśmie z dnia 23 listopada 2009 r. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia ustawowych wymogów. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wszystkie wskazane elementy uzasadnienia decyzji znalazły się w zaskarżonym akcie, a omawiany zarzut skargi nie wskazuje na jakiekolwiek konkretne braki tego uzasadnienia, ograniczając się do ogólnikowego przytoczenia treści komentarzy do kodeksu postępowania administracyjnego. Opóźnione wszczęcie postępowania oraz brak powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z całością akt istotnie stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Ze względu jednak na charakter tych naruszeń, a także niekwestionowany w istocie przez skarżącego sposób rozstrzygnięcia sprawy odcinka wodociągu o długości 39,10 m położonego w J. w rejonie ulicy Dygasińskiego, który wyłącznie był przedmiotem kontrolowanego postępowania, uchybienia te nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.