II SA/Ke 163/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 7 stycznia 2019r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A.M. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 stycznia [...], wydaną na skutek odwołania A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza S. z dnia 31 października 2018 r. znak: [...] odmawiającą A. K. świadczenia wychowawczego wnioskowanego na P. K., na okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 2134 ze zm.), dalej zwanej "ustawą" i przytoczył treść art. 5 ust. 3, art. 2 pkt 1 i 2 oraz 14 ustawy. Ponieważ kwestią sporną w niniejszej sprawie było wliczenie do dochodu rodziny dochodu męża odwołującej, z którym jest ona w faktycznej separacji, Kolegium wskazało, że prawodawca zdefiniował w ustawie pojęcie "rodziny". Jak stanowi art. 2 pkt 16 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428). Do członków rodziny nie zalicza się natomiast dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Jak podniosło Kolegium, pojęcie rodziny ma istotne znaczenie dla ustalania kręgu osób, których dochody są brane od uwagę przy ocenie spełnienia przesłanki kryterium dochodowego do przyznania świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 2 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji, ustalając ilość członków rodziny odwołującej na potrzeby oceny spełnienia kryterium dochodowego, zobowiązany był do uwzględnienia definicji "rodziny" zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy. Przepis ten statuuje zaś jako członków rodziny m.in. małżonków. Jednocześnie przepis ten nie wprowadza żadnych okoliczności ani kryteriów, w których możliwe byłoby niezakwalifikowanie osób pozostających w związku małżeńskim jako członków jednej rodziny. Zdaniem Kolegium, wobec takiego rozumienia pojęcia rodziny, brak jest podstaw do pominięcia w składzie rodziny odwołującej jej męża. Określając skład rodziny ustawodawca nie posługuje się kategoriami wspólnego zamieszkiwania, czy też wspólnego gospodarowania, zatem kwestie te pozostają bez prawnego znaczenia dla ustalenia liczby członków rodziny odwołującej. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji ustalając stan faktyczny sprawy prawidłowo uznał, że wobec dalszego, formalnego pozostawania przez odwołującą w związku z małżeńskim z S. K. winien on być wliczony w skład członków rodziny, pomimo że odwołująca z nim nie zamieszkuje. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż łączny dochód rodziny odwołującej w 2017 r. wyniósł [...] zł, miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, a w przeliczeniu na osobę wyniósł on [...] zł. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Kolegium zważyło więc, że organ I instancji zasadnie uznał, iż świadczenie wychowawcze stronie nie przysługuje. A. K. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych w niniejszej sprawie okoliczności i dowolnie ocenił materiał dowodowy. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że jest w separacji faktycznej z mężem, który nie mieszka ze skarżącą. Podała, że mąż przekazuje jej jedynie [...] zł alimentów na małoletnią córkę. Uwzględnienie dochodu męża w dochodzie rodziny skarżąca oceniła więc jako niesprawiedliwe i krzywdzące, bowiem pozbawia ją świadczenia, które powinno jej przysługiwać. Podniosła, że dochód na członka rodziny, którą faktycznie tworzy tylko skarżąca i jej córka jest sztucznie zawyżony. Skażąca podała także, że nie stać jej na przeprowadzenie rozwodu. W treści skargi strona złożyła wniosek o przyznanie jej prawa pomocy poprzez ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona w całości ani w żadnej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga A. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, naruszają prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do rozstrzygnięcia kwestii składu rodziny skarżącej, a mianowicie, czy mąż skarżącej S. K. powinien być uznany za członka rodziny skarżącej, a w konsekwencji czy zasadnie organy uwzględniły dochód S. K., ustalając dochód rodziny skarżącej za 2017 rok. W związku z powyższym niezbędne staje się w pierwszej kolejności przywołanie znajdujących w sprawie zastosowanie regulacji ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm., dalej powoływanej też jako "ustawa"). Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy, dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a (art. 2 pkt 2 ustawy). Stosownie zaś do art. 2 pkt 16 ustawy, rodzina oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że na datę orzekania zarówno przez organ I jak i II instancji skarżąca pozostawała formalnie w związku małżeńskim z S. K., aczkolwiek małżonkowie wspólnie nie zamieszkują. Jak podnosiła skarżąca, żyje z mężem w separacji faktycznej od 2017 roku. Nie prowadzą wspólnie gospodarstwa domowego. Strona mieszka wspólnie z córką P. K. w S., natomiast S. K. mieszka w S.-K.. Przed sądami powszechnymi toczą się pomiędzy małżonkami spory sądowe o alimenty (od sierpnia 2017 r. S. K. uiszcza alimenty na rzecz córki na mocy orzeczenia sądowego w kwocie po [...] zł, od listopada 2017 r. - w kwocie po [...] zł), czy o ograniczenie władzy rodzicielskiej, a także toczyło się dochodzenie w sprawie znęcania się nad skarżącą w okresie od grudnia 2016 r. do sierpnia 2017 r. W powyższych okolicznościach faktycznych organy administracji uznały, że - w świetle przywołanej wyżej definicji rodziny na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - dochód S. K. za 2017 r. należało w całości uwzględnić w dochodzie rodziny skarżącej za ww. okres w celu obliczenia miesięcznego dochodu rodziny w tym okresie w przeliczeniu na osobę. Należy przy tym zauważyć, że - jak potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy - na dochód rodziny skarżącej w 2017 r. złożył się w zasadzie wyłącznie dochód jej męża, albowiem skarżąca w 2017 r. nie osiągnęła żadnego dochodu z indywidualnej działalności gospodarczej, której wykonywanie było zawieszone w tym okresie (k. 11 akt adm.). Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 22 ustawy, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się. Analiza powyższych przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prowadzi do konstatacji, że beneficjentem świadczenia wychowawczego jest rodzic dziecka zamieszkujący wspólnie z dzieckiem, sprawujący nad nim faktyczną opiekę. Dziecko powinno pozostawać na utrzymaniu uprawnionego do świadczeń rodzica, zaś otrzymane świadczenia muszą być przeznaczone na to dziecko, bowiem taki jest ich cel. Nie należy zatem do rodziny swojego dziecka rodzic, jeżeli nie pozostaje z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Dlatego, choć regułą jest, że małżonkowie są uznawani za rodzinę w rozumieniu przepisów prawa, to jednak definiując pojęcie "rodziny" na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ustawodawca posługuje się zwrotem "odpowiednio", wskazując na różnych członków rodziny. Odpowiednie stosowanie przepisu prawa nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, o których mowa, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., I OSK [...], lex nr 1136646 i powołane tam uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 15 września 1995 r., III CZP [...], OSNC 1995, Nr [...], poz. 177). Dlatego z treści przepisu art. 2 pkt 16 ustawy, interpretowanego wespół z innymi regulacjami zawartymi w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w szczególności tymi cytowanymi wyżej, nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie (zob. ww. wyrok NSA w wyroku I OSK [...]). Obowiązkiem organu jest ustalenie z listy osób wskazanej w art. 2 pkt 16 ustawy tych osób, które tworzą ubiegającą się o pomoc rodzinę odpowiednio do ich sytuacji życiowej. Taka wykładnia przepisu definiującego "rodzinę" zapewni realizację zasadniczego celu świadczenia wychowawczego, jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Ponadto odmienne rozumienie omawianego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy. Z zasady tej wynika bowiem, że żaden przepis ustawy, a nawet żaden z fragmentów przepisu, nie może być uznany za zbędny, co uniemożliwia zignorowanie zwrotu "odpowiednio" zawartego w art. 2 pkt 16 omawianej ustawy. Gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 2 pkt 16 ustawy osób, w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". W niniejszej sprawie organy orzekające nie przeprowadziły jednak analizy przepisów ustawy, o jakiej mowa powyżej. Zastosowana przez organy w tej sprawie definicja pojęcia "rodziny" całkowicie pomija fakt istnienia określenia "odpowiednio" w art. 2 pkt 16 ustawy, przez co w całości pozbawia go znaczenia prawnego. Mając natomiast na względzie zasadę racjonalnego prawodawcy uznać należy, że świadomie zastosował on ten termin i nadał mu znaczenie prawne mające za zadanie ułatwienie odkodowania zawartej w tym przepisie normy prawnej. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organy art. 2 pkt 16 ustawy. Definicja rodziny na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci różni się w pewnym zakresie od definicji rodziny na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zawiera bowiem zastrzeżenie, że rodzinę tworzą dzieci zamieszkujące wspólnie z małżonkami (rodzicami dzieci, opiekunami faktycznymi) i pozostające nadto na utrzymaniu tych małżonków (rodziców, opiekunów faktycznych). Zatem na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ustawodawca jeszcze bardziej akcentuje to, że rodzinę z małżonkami mogą tworzyć dzieci, które pozostają z tymi małżonkami we wspólnym gospodarstwie domowym, pod których pieczą na co dzień dzieci te pozostają. Ponadto należy przywołać tu pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (III SA/Gd [...], Lex nr 2627117), że jeśli kryterium dochodowe, a zatem poziom zamożności rodziny, decyduje o przyznaniu świadczenia wychowawczego, to sprzeczne z celem ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci określonym w jej art. 4 ust. 1 jest automatyczne uwzględnianie w każdym przypadku w dochodzie rodziny, dochodu małżonka, pozostającego w faktycznej separacji, jeśli z uzyskiwanego przez niego dochodu dziecko nie korzysta wcale lub korzysta wyłącznie w formie alimentów. Klauzula "odpowiedniości" pozwala zatem w pewnych wyjątkowych sytuacjach na odstąpienie od reguły uznawania za rodzinę małżonków na gruncie art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku, gdy okoliczności sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że jeden z rodziców pozostających formalnie w związku małżeńskim nie zamieszkuje z dzieckiem, nie sprawuje nad dzieckiem bieżącej pieczy lub dochody jednego z małżonków nie przyczyniają się do pokrycia kosztów wychowania dziecka. Taka wyjątkowa sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie jest kwestionowane, że A. K. i S. K. od 2017r. nie mieszkają razem, z dzieckiem zamieszkuje wyłącznie skarżąca. Ojciec dziecka płacił alimenty na córkę w kwocie po [...] zł, potem – po [...] zł miesięcznie. Ustalenia sytuacji dochodowej małżonków dokonanej przez organy za 2017 r. pokazują, że w skład dochodu rodziny wchodził wyłącznie dochód uzyskany przez S. K. w kwocie [...]zł, z którego to dochodu w 2017 r. dziecko P. K. przez kilka miesięcy 2017 r. otrzymywała alimenty. Trudno więc w świetle powyższych rozważań dotyczących wykładni art. 2 pkt 16 ustawy twierdzić, że skarżąca i jej córka tworzą rodzinę z S. K.. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do uznania S. K. za członka rodziny skarżącej, a także naruszenia przepisów prawa procesowego z powodu braku prawidłowych ustaleń w zakresie wysokości dochodu rodziny skarżącej w 2017 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714). W tej sytuacji ponownie rozpatrując sprawę organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa, a w szczególności wnikliwie i adekwatnie do sytuacji życiowej skarżącej ustalić, jakie osoby w rozpatrywanej sprawie należy zaliczyć do rodziny wnioskodawczyni i jej córki P. K.. Dopiero po tym ustaleniu organ określi dochód rodziny i wypowie się o istnieniu (bądź braku) uprawnienia skarżącej do otrzymania wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, w którym odzwierciedli jego motywy i wyjaśni tok rozumowania, który doprowadził organ do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskaże również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.