II SA/Ke 163/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Ł. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2026 r. znak: SKO.PZ-71/4354/727/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 29 stycznia 2026 r. znak: SKO.PZ-71/4354/727/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania J. B., B. K. i A. C., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Chęciny z 20 października 2025 r. znak: GP-XIII.6730.446.2025.AN w sprawie ustalenia na rzecz Ł. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (powierzchnia sprzedaży do 300 m2) wraz z realizacją urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725, ze zm.) niezbędnych do jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem na działkach nr ewid.[...] i [...], obręb 02 C., gmina C. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium powołało art. 52 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.". Wskazało, że planowana inwestycja obejmuje działki nr ewid.[...] i [...], natomiast zgodnie z treścią wniosku obecny sposób zagospodarowania terenu określono jako nieużytki. Obsługę komunikacyjną przewidziano przez działki nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...]. W ramach inwestycji planowano m.in. wykonanie przyłączy wodociągowych, kanalizacyjnych i elektroenergetycznych, zaś powierzchnię sprzedaży określono do 300 m˛. Do wniosku dołączono promesy dotyczące przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Kolegium uznało jednak, że wniosek nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie przedstawia w sposób prawidłowy sposobu zagospodarowania terenu inwestycji. Wskazało, że zarówno część tekstowa, jak i graficzna wniosku zostały sporządzone niedbale i nie wyjaśniają znaczenia oznaczeń graficznych umieszczonych na mapie. Załącznik graficzny nie przedstawiał dostępu do drogi publicznej, planowanego zjazdu, układu komunikacyjnego na terenie inwestycji, placów utwardzonych, altany śmietnikowej ani lokalizacji przyłączy. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji przed rozpoznaniem sprawy powinien był wezwać inwestora do uzupełnienia braków wniosku, czego jednak nie uczynił. Rozpoznanie sprawy na podstawie niekompletnego wniosku dyskwalifikuje postępowanie tego organu. Kolegium podniosło również, że z odwołania wynika, że na terenie inwestycji znajduje się zbiornik wodny, a planowany obiekt miał zostać posadowiony "na wodzie". Okoliczność ta nie została jednak wyjaśniona ani przez inwestora, ani przez organ I instancji. Jednocześnie teren inwestycji objęty jest ochroną wynikającą z uchwały Nr XXVI/371/16 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z 26 września 2016 r. w sprawie utworzenia Chęcińsko-Kieleckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Św. z 2016 r. poz. 2914 ze zm.) oraz uchwały Nr XL/700/10 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z 9 sierpnia 2010 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Chęcińsko-Kieleckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Św. Nr 254, poz. 2543 ze zm.). Kolegium wskazało, że organ I instancji nie przeprowadził żadnej analizy pod kątem zgodności inwestycji z zakazami obowiązującymi na tym obszarze, dotyczącymi m.in. naruszania stosunków wodnych oraz likwidacji i przekształcania zbiorników wodnych. Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że analiza planowanej inwestycji pod kątem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko została sporządzona wadliwie. Organ odniósł inwestycję do zabudowy przemysłowej i magazynowej w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), podczas gdy planowana inwestycja dotyczyła usług handlowych. Kolegium podkreśliło także, że postępowanie zostało wszczęte 23 czerwca 2025 r., a zatem znajdowało do niego zastosowanie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116, dalej "rozporządzenie"). Tymczasem sporządzona analiza urbanistyczna nie odpowiadała wymogom tego rozporządzenia. Nie ustalono średnich parametrów zabudowy dla obszaru analizowanego, nie przedstawiono sposobu wyliczenia wskaźników ani nie uzasadniono odstąpienia od wartości średnich, zgodnie z poszczególnymi paragrafami rozporządzenia. Analiza ograniczała się wyłącznie do podania przedziałów liczbowych wskaźników zabudowy, bez wskazania, które istniejące obiekty stanowiły podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Odnosząc się do dostępu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że nie został on należycie udokumentowany. W części graficznej wniosku nie wskazano przebiegu dojazdu, a zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdzał, aby wszystkie wskazane działki miały charakter dróg. Nie wykazano również istnienia odpowiednich służebności przejazdu i przechodu. W ocenie Kolegium organ I instancji nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, mimo obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji naruszył także art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie zbierając i nie oceniając w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy. Podsumowując, Kolegium uznało, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie wskazano, że z uwagi na zakres koniecznych ustaleń oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania brak było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. i uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego. Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Ł. N., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: I. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie mimo braku przesłanek do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. II. art. 136 k.p.a. poprzez bezzasadne odstąpienie od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji. III. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki ustawowe nie zostały wykazane. IV. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku sprzeciwu, gdyż jak stanowi art. 64e p.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. Artykuł 32 p.p.s.a. stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W związku z tym art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki: NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; NSA z 18 grudnia 2020 r., I OSK 2384/20; WSA w Krakowie z 22 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1196/20, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl - cbosa). W rozpoznawanej przez Sąd sprawie jej istotą było zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji - ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (powierzchnia sprzedaży do 300 m2) wraz z realizacją urządzeń budowlanych niezbędnych do jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, na działkach nr ewid.[...] i [...], gmina C. - oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Kolegium co do konieczności wydania decyzji w niniejszej sprawie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie zastosowanie znajdował art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1199), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z powyższego wynika wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (w skrócie "analizą urbanistyczną"). Sporządzenie takiej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy architektoniczno-urbanistycznej jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2026r., II SA/Po 542/25 i tam np. wyrok NSA z 7 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2211/21, dostępne jw.). Z kolei art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak niemniejszej niż 50 m oraz niewiększej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to wprost z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Wymóg ten jest ściśle związany z potrzebą zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Sąd podkreśla, że niezależnie od finalnego kształtu obszaru analizowanego, obszar ten powinien zostać wyznaczony wokół całej działki, a jego zasięg nie może być dowolny. Wnioski tej analizy oraz ich rzetelność, kompletność i zgodność z wymogami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Rację ma Kolegium, co dostrzega również Sąd, że sporządzona w tej sprawie analiza urbanistyczna oraz zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalały na prawidłową ocenę spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności analiza nie odpowiadała wymogom wynikającym z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1160). Kolegium trafnie wskazało, że analiza ograniczała się do wskazania przedziałów liczbowych parametrów zabudowy, która ma występować w obszarze analizowanym. Z uwagi na brak zinwentaryzowania tego obszaru niemożliwe jest sprawdzenie, czy te przedziały podano prawidłowo. Nie przedstawiono w analizie sposobu ustalenia wartości średnich dla obszaru analizowanego. W niektórych przypadkach obliczenia rodzą wątpliwości, m.in. odnośnie do udziału powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, czy wysokości zabudowy. Nie wskazano też w analizie, które obiekty istniejącej zabudowy stanowiły podstawę przyjętych parametrów dla nowej inwestycji. Rację ma organ II instancji, że nie uzasadniono należycie odstąpienia od wartości średnich, czego wymagają przepisy ww. rozporządzenia. Twierdzenie, że ustalone parametry czy wskaźniki nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym jest niewystarczające, a już na pewno nieweryfikowalne wobec braku inwentaryzacji zabudowy występującej w tym obszarze. Tym samym niemożliwa była kontrola, czy parametry nowej zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, co uniemożliwiało zarówno organowi odwoławczemu, a teraz Sądowi dokonanie kontroli prawidłowości ustaleń przyjętych przez organ I instancji. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że analiza urbanistyczna - zarówno w części opisowej, jak i graficznej - musi być sporządzona w sposób czytelny i pozwalający na jednoznaczną kontrolę toku rozumowania organu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, analiza urbanistyczna stanowi jeden z podstawowych dowodów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a jej ustalenia powinny wynikać zarówno z opisu istniejącego zagospodarowania, jak i z wyliczeń matematycznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2026 r., II SA/Po 542/25 oraz powołany tam wyrok NSA z 7 czerwca 2024 r., II OSK 2211/21, dostępne jw.). Kolegium zasadnie zwróciło również uwagę, że część graficzna wniosku nie przedstawiała w sposób prawidłowy planowanego zagospodarowania terenu inwestycji. Nie wskazano przebiegu układu komunikacyjnego na terenie inwestycji, a co istotne nie wskazano planowanego zjazdu, ani innych elementów zagospodarowania terenu (np. placów utwardzonych), zwłaszcza, że planowana jest budowa budynku usługowo-handlowego, który będzie miał charakter ogólnodostępny. Wniosek nie wyjaśniał także znaczenia oznaczeń graficznych użytych na mapie. Oznaczenie terenu inwestycji i terenu oddziaływania inwestycji nie jest jednoznaczne i wyczerpujące. Może sugerować, że między punktami oznaczonymi literą A i K zawiera się teren inwestycji, podczas gdy połączenie tych dwóch punktów tworzy tylko jedną z granic tego terenu. W tej sytuacji organ I instancji przed rozpoznaniem sprawy powinien był wezwać inwestora do usunięcia braków wniosku. Nie można również pominąć, że z odwołań wynikały istotne wątpliwości dotyczące istnienia na terenie inwestycji zbiornika wodnego. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione, mimo że teren inwestycji objęty jest ochroną wynikającą z Uchwały Nr XXVI/371/16 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z 26 września 2016 r. w sprawie utworzenia Chęcińsko-Kieleckiego Parku Krajobrazowego oraz Uchwały Nr XL/700/10 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z 9 sierpnia 2010 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Chęcińsko-Kieleckiego Parku Krajobrazowego. Organ I instancji nie przeprowadził analizy zgodności inwestycji z zakazami obowiązującymi na tym obszarze, dotyczącymi m.in. naruszania stosunków wodnych czy przekształcania zbiorników wodnych. Zobowiązanie inwestora do przestrzegania takich zakazów nie zwalniało organu od weryfikacji inwestycji przez pryzmat zgodności z postanowienia ww. uchwał. Trafnie również Kolegium zakwestionowało ustalenia dotyczące dostępu inwestycji do drogi publicznej. W części graficznej wniosku nie przedstawiono przebiegu dojazdu, a zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdzał, że wszystkie działki wskazane jako droga dojazdowa posiadają taki charakter. Nie wyjaśniono również kwestii ewentualnych służebności przejazdu i przechodu. Trzeba zauważyć, że z treści wniosku wynika, że dostęp inwestycji do drogi publicznej będzie bezpośredni, zaś w analizie urbanistycznej wskazano, że dostęp ten będzie pośredni – przez drogę wewnętrzną. Te niespójności wymagają wyjaśnienia. W świetle powyższego zasadnie Kolegium uznało, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozpoznania sprawy. Zakres stwierdzonych braków miał charakter istotny i dotyczył podstawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zakres wskazanych uchybień nie sprowadzał się do konieczności uzupełnienia pojedynczych braków dowodowych, lecz wymagał ponownego przeprowadzenia zasadniczej części postępowania wyjaśniającego, co uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom autora sprzeciwu, wskazane uchybienia nie mogły zostać usunięte wyłącznie w trybie art. 136 k.p.a. Konieczne było bowiem nie tylko uzupełnienie pojedynczych dokumentów, lecz przeprowadzenie na nowo zasadniczej części postępowania wyjaśniającego, w tym sporządzenie prawidłowej analizy urbanistycznej oraz ocena zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. W takiej sytuacji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. pozostawało uzasadnione i nie naruszało zasady dwuinstancyjności postępowania. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw od decyzji kasatoryjnej nie rozstrzyga o zasadności samej inwestycji ani ostatecznym spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do oceny, czy organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W realiach tej sprawy przesłanki te zostały spełnione, a zarzuty sprzeciwu okazały się chybione. Z tych względów sprzeciw został oddalony na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.