II SA/Ke 164/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. D. utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującą W. D. dokonanie rozbiórki drogi o nawierzchni tłuczniowej o długości ok. 160m i szerokości ok. 3m, usytuowanej na działce nr ewid. 15/1 (dawniej północna część działki nr ewid. 15), wzdłuż granicy z działką nr ewid. 10 w miejscowości N. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku kontroli dokonanej przez organ w dniu 9 stycznia 2008r. ustalono, że na działce nr ewid. 15, w części położonej przy granicy z działką o nr ewid. 10 znajduje się droga utwardzona kruszywem o długości ok. 160m i szerokości ok. 3m. Z oświadczenia W. D., złożonego podczas kontroli wynikało, że jest on jedynym właścicielem działki nr 15 i w chwili nabycia, czyli w lipcu 2007r. droga na tej działce istniała i stanowiła przedłużenie drogi oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 12. Natomiast według H. B., będącej pełnomocnikiem B. N. i J. K., na wniosek których wszczęto postępowanie w sprawie, na działce nr 15 nie było drogi, a droga oznaczona jako działka nr 12 kończyła się na granicy z działką nr 15. Wobec rozbieżności zeznań świadków, co do lokalizacji drogi, jej przebiegu i kształtu organ przeprowadził postępowanie dowodowe i ustalił, że o jej braku świadczą: - decyzja Starosty z dnia 6 grudnia 2007r. wnosząca sprzeciw na zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr ewid. 15, z której wynika, że w wypisie z ewidencji gruntów działka ta jest działką rolną, a co za tym idzie chcąc wybudować na niej drogę inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, - ortofotomapa z lat 1994-1997 zarejestrowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w dniu 20 maja 2008r., z której wynika, że od działki Nr 12 był przejazd, ale po łuku przez działkę Nr 10, - umowa z dnia 22 października 2007r. z Urzędem Gminy, dotycząca dzierżawy działki nr ewid. 29, z warunków której wynika, że W. D. jako dzierżawca zobowiązuje się do wykonania nowej drogi na działkach nr 12 i 15 oraz udostępnienia jej do użytku publicznego na czas trwania umowy dzierżawy, - oświadczenie J. D. do protokołu z dnia 22 listopada 2007r., które zostało potwierdzone przez W. D. do protokołu z dnia 26 listopada 2007r., z którego wynika, że droga znajdująca się na działce Nr 12 kończy się na granicy z działką Nr 15. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają istnienia drogi na działce nr 15 w miejscu obecnie wybudowanej drogi. Roboty budowlane, dotyczące budowy nowej drogi, a nie przebudowy istniejącej prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej, gdyż na wykonanie ich było wymagane pozwolenie na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo przeprowadzono postępowanie z trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) i wszczynając postępowanie naprawcze umożliwiające legalizację obiektu nakazano postanowieniem z dnia 19 lutego 2008r. wstrzymanie robot budowlanych i nałożono na W. Dudę obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2008r. następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów wymienionych w przepisie art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego – 2 egzemplarzy projektu budowlanego sprawdzonego w trybie art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z niewykonaniem tych obowiązków zaszły okoliczności określone w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, obligujące organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "inwestor". Według definicji słownikowej inwestor to osoba lub przedsiębiorstwo dokonujące inwestycji. Inwestycja to nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących środków trwałych. Inwestor, jako podstawowy uczestnik procesu inwestycyjnego jest zwykle inicjatorem zamierzenia inwestycyjnego, dysponentem kapitału oraz bezpośrednim realizatorem przedsięwzięcia, bądź zlecającym wykonawstwo specjalistycznej firmie, a także często właścicielem wykonanego obiektu (skutku, efektu) inwestycyjnego. Inwestorem może być osoba fizyczna lub prawna, angażująca kapitał w realizację przedsięwzięcia gospodarczego w nadziei czerpania korzyści o charakterze ekonomicznym lub finansowym (wpływy, dochody, obroty, przychody, zyski, dywidendy itp.) lub innym (np. społecznym) w długim horyzoncie czasowym (wyrok NSA z dnia 27 marca 2007r., II OSK 522/06). Zdaniem organu inwestorem w sprawie niniejszej jest W. D., co wynika z zeznań J. D. do protokołu z dnia 26 listopada 2007r., które zostały potwierdzone przez W. D. oraz z dokumentów, w których W. D. występuje jako inwestor, tj. decyzji Starosty z dnia 6 grudnia 2007r., umowy dzierżawy z Gminą z dnia 22 października 2007r. G. jako właściciel działek 15/1 i 15/2 brała udział w postępowaniu administracyjnym, jednak bycie właścicielem działek nie jest równoznaczne z pełnieniem funkcji inwestora. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że argument W. D., że Wójt Gminy nie wydał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przez to nie mógł on wypełnić obowiązku nałożonego w postanowieniu z dnia 19 lutego 2008r. nie może być uwzględniony. W. D. pismem z dnia 28 lipca 2008r. złożył wniosek o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów, jednak pismo to zostało złożone w chwili, gdy termin ten już minął. Termin wyznaczony przez organ ma charakter procesowy, dlatego przedłożenie wymaganych dokumentów po wyznaczonym terminie dałoby organowi podstawę legalizacji obiektu, tym bardziej, że organ dalej prowadził postępowanie wyjaśniające, a wydanie decyzji nastąpiło dopiero 16 grudnia 2008r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł W. D., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organy obu instancji naruszyły przepis art. 80 kpa, co doprowadziło do uznania, że przedsięwzięcie realizowane na działce nr 15/1 jest samowolą budowlaną wymagającą pozwolenia na budowę. Organ "bezkrytycznie stwierdził", że W. D. jest inwestorem i do niego skierował nakaz rozbiórki drogi. Skarżący stwierdził ponadto, że w 2007r. i na początku 2008r. był właścicielem działki nr 15 i występował wówczas jako inwestor. Po zbyciu nieruchomości na rzecz G., ten podmiot stał się właścicielem działki i dysponentem znajdujących się na niej obiektów, co było znane organowi, zaś obecnie występuje jako pełnomocnik tej spółki. Przyznał, że wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do Wójta Gminy jako inwestor, ale postępowanie nie zostało zakończone i nie mógł przenieść swoich uprawnień na nowego inwestora. Kwestia następstwa prawnego nie została rozstrzygnięta przez organ, co stanowi naruszenie art. 28 kpa. Skarżący wskazał, że nie mógł przedstawić żądanych przez organ I instancji dokumentów, gdyż Wójt nie wydał jeszcze decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu sąd administracyjny dokonuje jego oceny w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wydania i w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dacie jego wydawania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na wstępie podnieść należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotowej drogi, nie będącej drogą publiczną konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W myśl przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, które w sprawie niniejszej nie mają zastosowania. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) droga, stanowiąca budowlę, która nie jest zaliczona do żadnej kategorii drób publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ). Starosta Powiatowy, który złożył sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy (decyzją z dnia 6 grudnia 2007r.) w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "utwardzeniu terenu" na działce nr 15 wskazał, że przedmiotowa działka jest działką rolną, a przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 zwalnia od uzyskania pozwolenia na budowę na utwardzenie powierzchni jedynie na działach budowlanych. Inwestycja zatem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Bezspornym jest, że mimo zgłoszonego sprzeciwu skarżący realizował w 2007r. roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Organ zatem, na podstawie art. 48 ustawy wszczął procedurę w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, wstrzymując postanowieniem z dnia 19 lutego 2008r. prowadzenie robót budowlanych i nakładając na skarżącego określone w niej obowiązki. Skarżący był pouczony o konsekwencjach niewykonania tych obowiązków w wyznaczonym terminie. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu określenie terminu, w jakim powinny być przedstawione wymagane dokumenty. Termin ten nie może być zbyt długi (byłaby to bowiem w istocie czasowa legalizacja samowoli budowlanej), ale jednocześnie na tyle długi, aby umożliwiał inwestorowi wywiązanie się z nałożonych obowiązków. W sprawie niniejszej termin ten wyznaczony był na dzień 30 czerwca 2008r., ale faktycznie postępowanie toczyło się do grudnia 2008r., kiedy to wydana została decyzja o rozbiórce. Zauważyć należy, że skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu, do którego był wezwany ani w terminie wskazanym w postanowieniu (30 czerwiec 2008r.), ani w toku późniejszego postępowania, mimo że w dniu 28 lipca 2008r. domagał się przedłużenia terminu "na złożenie dokumentów" o 60 dni. Należy mieć na uwadze, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora, od woli którego zależy spełnienie nałożonych obowiązków w zakresie złożenia dokumentów, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na powyższe uznać należy, że organ nadzoru budowlanego zobligowany był przepisem art. 48 ust. 4 ustawy do zastosowania ust. 1 tego przepisu, tj. nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Skarżący zarzuca w skardze, że organ "bezkrytycznie stwierdził", że on jest inwestorem i do niego skierował nakaz rozbiórki drogi, w 2007r. i na początku 2008r. był wprawdzie właścicielem działki nr 15 i występował wówczas jako inwestor, ale po zbyciu nieruchomości na rzecz G., ten podmiot stał się właścicielem działki i dysponentem znajdujących się na niej obiektów. Zarzut ten nie uzasadnia uwzględnienia skargi. Zauważyć należy, że dokonanie czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy obowiązany jest wykonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co wprost wynika z dyspozycji art. 52 ustawy. W sprawie niniejszej obowiązek został nałożony na W. D., który w dacie rozpoczęcia robót budowlanych był inwestorem i w dniu 28 listopada 2007r. dokonał we własnym imieniu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a w umowie dzierżawy z dnia 22 października 2007r., zawartej z Gminą zobowiązał się do wykonania nowej drogi na działkach nr 12 i 15. Był także wówczas właścicielem działki nr 15. Rozpoczynając samowolnie wykonywanie robót skarżący był zatem inwestorem, który miał tytuł prawny do obiektu i on był w pierwszej kolejności obciążony obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd. W dacie wydania postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 19 lutego 2008r., nakazującego skarżącemu wstrzymanie budowy drogi i nakładającego na niego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy określone obowiązki w celu legalizacji obiektu nie przedstawił on organowi nadzoru budowlanego żadnego dowodu, wskazującego na to, że nie jest inwestorem i właścicielem nieruchomości. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby skarżący jako inwestor zbył w drodze czynności cywilnoprawnej nieruchomość, na której samowolnie wykonywał roboty budowlane związane z budową drogi - przed upływem terminu wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 19 lutego 2008r. Postępowanie skarżącego w toku całego postępowania legalizacyjnego nie zmierzało do wykazania, że nie może być on podmiotem decyzji, lecz do wykazania poprzez swego profesjonalnego pełnomocnika, że inwestycja nie jest nową drogą, lecz remontem już istniejącej drogi, czemu przeczy sama treść złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, że skarżący składając odwołanie od decyzji organu I instancji dołączył do niego odpis wniosku z dnia 18 marca 2008r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy "terenu położonego przy ulicy [...], nr ewid. działki 15" dla zamierzenia inwestycyjnego określonego jako budowa drogi o nawierzchni tłuczniowej o długości ok. 160m i szerokości 3m, usytuowanej w części północnej działki nr 15, wzdłuż granicy z działką nr 10 w miejscowości N., w którym wymienił siebie jako "wnioskodawcę". Nie występował jako pełnomocnik G. Złożenie tego wniosku było działaniem zmierzającym do wykonania jednego z obowiązków nałożonych na W. D., jako inwestora obiektu budowlanego. Wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że po podziale działki 15 na dwie: 15/1 i 15/2 przedmiotowa droga znajduje się na działce nr 15/1, której właścicielem jest G., jednak przy uwzględnieniu wskazanych wyżej okoliczności nie oznacza to, że obowiązek rozbiórki nie mógł być nałożony przez organ na inwestora, jako na podmiot wymieniony w powołanym przepisie art. 52 ustawy, na którego taki obowiązek winien być nałożony w pierwszej kolejności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.