II SA/Ke 166/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak:[...], po rozpatrzeniu odwołania D. Z., od decyzji z dnia [...] znak: [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, w sprawie odmowy przyznania D. Z. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z tytułu katastrofy naturalnej - powódź pierwsza i druga fala, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że D. Z. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z tytułu katastrofy naturalnej - powodzi w maju i czerwcu. Organ ds. pomocy społecznej decyzją z dnia [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Następnie obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA z [...] sygn. akt [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcia organu I instancji były dwukrotnie uchylane przez organ odwoławczy. Rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] Kolegium wskazało, że D. Z. zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego z tytułu powodzi. Jak wynika z akt sprawy ww. była kilkukrotnie przesłuchiwana do protokołu, podczas jednego z nich w dniu 16 lipca 2012 r. D. Z. wyjaśniła, że straty z tytułu I fali ocenia na kwotę powyżej 6 tys. zł, zaś z II fali na kwotę ok. 4 tys. zł. Koszty wynajmu mieszkania wynosiły ok. 500-700 zł miesięcznie. Nadmieniła jednocześnie, że wydatki te regulowała z własnych środków finansowych (z umów zlecenia, z wcześniejszych oszczędności, z umów o pracę oraz z pożyczek od znajomych). Podała również, że obecnie posiada własne środki finansowe z umowy o dzieło. W protokole z dnia 18 lipca 2012 r. wskazała natomiast, że straty poniesione w powodzi ocenia na 100 tys. zł. Natomiast, aby funkcjonować na "niezbędnym minimum" wydała ok. 30 tys. zł. Jednocześnie podała, że wszystkie wydatki regulowała z własnych środków finansowych, były to dochody z umowy zlecenia z wcześniejszych oszczędności, z pożyczonych pieniędzy od znajomych oraz z umów o pracę. Teraz zaś utrzymuje się z dochodów osiąganych z tytułu pracy na umowę o dzieło. Na marginesie organ odwoławczy stwierdził, że w przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 30 lipca 2010 r. D. Z. podawała, że "nie posiada odłożonych środków pieniężnych" oraz, że straciła drogi sprzęt turystyczny służący do pracy: kurtki, buty, 2 rowery. Kolegium zwróciło również uwagę, że z akt sprawy wynika, iż odwołująca mieszka wraz z matką, z którą według oświadczenia z dnia 18 lipca 2012 r. wspólnie korzysta z kuchni, korytarza i łazienki. Ponadto w oświadczeniu majątkowym z dnia 16 lipca 2012 r. wskazała, że dom należy do jej matki, a ona korzysta z pokoju, zaś z pozostałych pomieszczeń korzystają wspólnie. SKO podkreśliło, że matka odwołującej H. Z., otrzymała łącznie pomoc w wysokości 54.147,72 zł, w tym 46.947,72 zł na remont lub odbudowę lokalu mieszkalnego, 4.000,00zł na zakup pieca grzewczego, oraz 3.200,00zł na zakup lub naprawę sprzętu AGD (pralka, lodówka, kuchenka), co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 28 kwietnia 2011 r. Ponadto H. Z. otrzymała łącznie 11.000 zł zasiłku celowego z tytułu katastrofy naturalnej - powodzi na mocy decyzji z dnia [...]- 5.000 zł oraz decyzji z dnia 19 lipca 2010r. - 6.000 zł. Organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na fakt, iż matka odwołującej we wniosku o pomoc w formie zasiłku celowego w składzie rodziny podała D. Z., organ I instancji przyznając tę pomoc i określając jej wysokość, kierował się składem trzyosobowej rodziny. Kolegium mając na uwadze powyższe zleciło przesłuchanie H. Z. Czynność ta została przeprowadzona w dniu 6 lutego 2012 r., jednakże H. Z. nie potrafiła powiedzieć, czy wraz z mężem gospodarowali razem z córką. Nadmieniła jedynie, że córka posiadała własne dochody, którymi gospodarowała. Natomiast odnośnie rozdysponowania zasiłkiem celowym otrzymanym w 2010 r. H. Z. wyjaśniła, że wydała je na czynsz, media, wydatki związane z leczeniem męża, środki czystości, podstawowe ubrania (k.34). Z kolei D. Z. mimo przeprowadzanych z nią kilkakrotnie przesłuchań i składanych przez nią oświadczeń nie wskazała jakie przedmioty podczas powodzi utraciła, podając ogólnie iż były to przedmioty wyposażenia domu, ubrania. Ze zgromadzonych w aktach sprawy notatek służbowych wynika ponadto, że D. Z. swoją postawą nie przyczyniała się do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokładnego zbadania okoliczności dotyczących prowadzenia gospodarstwa domowego. Organ zauważył, że specyfika postępowania wyjaśniającego w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, którego rolą jest wprowadzenie pracownika w swoją sytuację życiową. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do sądu administracyjnego D. Z. zarzuciła, że w pierwszej decyzji organ I instancji jako przyczynę odmowy przyznania pomocy podał jej bezrobocie i brak dochodów, co spowodowało uznanie jej jako członka rodziny w gospodarstwie jej rodziców. Natomiast w kolejnych decyzjach odmowę przyznania zasiłku organ uzasadnił jej zbyt dobrą sytuację materialną oraz pokonaniem skutków powodzi przy pomocy własnych środków. Zdaniem skarżącej takie uzasadnienia są niesprawiedliwe, gdyż nikomu z powodzian nie odmawiano pomocy z uzasadnieniem, że wyjdzie z kryzysu sam. Ponadto autorka skargi uznała za krzywdzące zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że nie wykazała dostatecznej aktywności w ustaleniu jej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżąca domagała się przyznania zasiłku celowego w związku ze szkodami jakie poniosła w wyniku powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. Możliwość przyznania takiego zasiłku przewidywał obowiązujący w trakcie wydawania zaskarżonej decyzji art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dalej zwanej "ustawą" (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), może on być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z treści tego przepisu wynika więc, że jedynymi przesłankami warunkującymi przyznanie pomocy jest: po pierwsze – strata, a po drugie - klęska żywiołowa lub ekologiczna, która tę stratę spowodowała. Wskazać jednak należy, że finansowe wsparcie nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku klęsk żywiołowych, a poniesienie szkody na skutek powodzi nie przesądza o konieczności jego przyznania. Koniecznym następstwem powstałej szkody musi być bowiem niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a jej przezwyciężenie musi być niemożliwe do zrealizowania przez samych poszkodowanych przy wykorzystaniu własnych możliwości. Powyższe stwierdzenie wynika z faktu, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, zastosowanie mają również ogólne zasady udzielania pomocy społecznej, zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Realizowana jest ona zgodnie z ideą pomocniczości, w jej ramach wspiera się osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im się życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Odnosząc powyższe do rozpatrywanego przypadku stwierdzić należy, że z ustaleń poczynionych przez Kolegium w zaskarżonej decyzji wynika, że skarżąca wyceniła swoje straty związane z powodzią początkowo na kwotę 10.000 zł (protokół z dnia 16 lipca 2012 r.), a przesłuchiwana 2 dni później w dniu 18 lipca wartość poniesionej straty wyceniła już na 100.000 zł podkreślając jednocześnie, że wszystkie koszty powstałe na skutek powodzi regulowała z własnych środków finansowych. W oparciu o takie wyjaśnienie organy administracji zasadnie ustaliły, że skoro sytuacja życiowa i majątkowa pozwoliła skarżącej na poniesienie z własnych środków wydatków powstałych w związku z powodzią to oznacza to, że udzielenie pomocy społecznej nie było konieczne, a zatem prawidłowa była decyzja odmawiająca przyznania na ten cel zasiłku celowego. Udzielenie pomocy w sytuacji, gdy osoba lub rodzina wnioskująca o przyznanie pomocy w formie określonej w art. 40 ust. 2 ustawy posiadałaby możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych, stanowiłoby o przekroczeniu uprawnień organów pomocy społecznej, a tym samym naruszeniu zasady praworządności. Udzielane bowiem w ramach pomocy społecznej wsparcie ma charakter pomocniczy, co oznacza, iż tylko uzupełnia środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń. Osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać jej przyznana. Zatem organ nie ma bezwzględnego obowiązku pokrycia strat poniesionych przez wnioskodawcę z tytułu powodzi. Warto również zauważyć, że pomoc społeczna nie może być utożsamiana z odszkodowaniem majątkowym za poniesione szkody, jej celem nie jest również przywrócenie do stanu poprzedniego, ani też zaspokojenie każdej potrzeby zgłoszonej we wniosku. Jak już wyżej wspomniano pomoc ta jest skierowana do podmiotów znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że matka skarżącej – H. Z., otrzymała łącznie pomoc w wysokości 54.147,72 zł, w tym 46.947,72 zł na remont lub odbudowę lokalu mieszkalnego, 4.000 zł na zakup pieca grzewczego, oraz 3.200 zł na zakup lub naprawę sprzętu AGD (pralka, lodówka, kuchenka), a zatem skarżąca również stała się beneficjętką tej pomocy, trudno bowiem uznać, aby mieszkając razem z matką w domu jednorodzinnym, na jednym pietrze i wspólnie z nią użytkując łazienkę, kuchnię i korytarz, a do swojej dyspozycji posiadając jedynie pokój - z przedmiotów tych nie korzystała. W tym miejscu podkreślenia jednocześnie wymaga, że poprzednie decyzje dotyczące odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego w związku z powodzią, zostały uchylone przez WSA wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...]. Uchylając te decyzje Sąd nakazał wyjaśnić wątpliwości co do stanu faktycznego w szczególności ustalić, czy D. Z. jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy. Stwierdzić wypada, że organy nie wypowiedziały się wprost (wskazując na brak chęci współpracy skarżącej w celu ustalenia stanu faktycznego), czy D. Z. prowadziła w okresie powodzi i bezpośrednio przed nią odrębne gospodarstwo domowe. W ocenie Sądu należy jednak uznać, że skarżąca gospodarowała wspólnie z rodzicami. Wskazuje na to m.in. znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy (k.37) zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy, z którego wynika, że w okresie od 28.10.09 r. do 16.06.10 r. oraz od 05.07 do 03.12.10 r. była ona osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że osoba bezrobotna, nie dysponująca (w omawianym okresie) stałym dochodem, mieszkająca z rodzicami w jednym domu, nie jest w stanie prowadzić jednoosobowego gospodarstwa domowego, co dodatkowo świadczy o tym, że skarżąca korzystała z zasiłku celowego udzielonego jej matce H. Z. Fakt samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącą w dacie powodzi nie został również potwierdzony przez jej matkę H. Z. przesłuchaną w charakterze świadka w dniu 6 lutego 2012 r., co jest o tyle charakterystyczne, że mieszkając wspólnie ze skarżącą nie mogła ona nie mieć na ten temat wiedzy, jak również nie można przyjąć, aby nie była ona zainteresowana złożeniem zeznań na korzyść własnej córki. Z kolei zeznanie H. Z., że jej córka posiadała swoje dochody, którymi samodzielnie gospodarowała (k. 33 akt administracyjnych in fine), w świetle treści zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 9 lutego 2012 r. potwierdzającego, że D. Z. od 28 października 2009 r. do dnia 16 czerwca 2010 r. (a więc przez blisko 8 miesięcy, w tym również w czasie drugiej fali powodzi), była zarejestrowana jako bezrobotna i nie pobierała żadnego zasiłku - nie wydaje się wiarygodne przy uwzględnieniu reguł doświadczenia życiowego. Za trafnością rozstrzygnięcia organów przemawia wreszcie fakt, że w wyniku powodzi nie został zniszczony dom, w którym D. Z. mieszka, a zatem jej sytuacja była nieporównywalna z położeniem, w jakim znalazła się zdecydowana większość rodzin dotkniętych powodzią, pozbawiona przysłowiowego "dachu nad głową". Podnieść należy, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy, winny zostać kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie, gdyż to one poniosły największe straty wskutek działania żywiołu. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił zdanie organów, że w stanie faktycznym sprawy, przyznanie D. Z. zasiłku celowego nie jest uzasadnione i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.