II SA/Ke 168/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie: WSA Renata Detka, WSA Dorota Chobian, Protokolant: referent stażysta Izabela Suchenia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [..] Decyzją z dnia 8 grudnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku A.Z. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa swoją decyzję z dnia [...]. "odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. P., na działce nr ew. [...] i [...], dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o garaż na samochód osobowy, budowie napowietrznego przyłącza elektroenergetycznego oraz przebudowie fragmentu pasa drogowego ulicy P. w zakresie związanym z wykonaniem zjazdu na teren działek i związanych z obiektem urządzeń budowlanych oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził brak podstaw prawnych do zmiany, bądź uchylenia własnej decyzji z dnia [...], albowiem decyzją tą zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...], gdyż decyzje te nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna określać m.in. rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Podstawą wydania decyzji z dnia [...] były ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce, zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...], ogłoszoną w Dz. Urz.. Zgodnie z ustaleniami tego planu wnioskowany do zabudowy teren przy ul. P. położony jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], którego podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ustalenia planu nie zawierają żadnych zapisów dla tego symbolu, dotyczących sytuowania obiektów budowlanych na działkach, w tym również - w stosunku do granic działki. Decyzja z dnia [...] nie rozstrzyga o usytuowaniu przedmiotowego garażu przy granicy z działką nr [...]. Na załączniku graficznym do decyzji wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Omawiane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję A.Z. zarzucił naruszenie art. 77 § 1 kpa "poprzez niewłaściwą ocenę i rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego" i wniósł o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wyraźnie określić warunki, jakim zabudowa ma odpowiadać. Dopuszczenie do zabudowy wolnej przestrzeni pomiędzy nieruchomością inwestora a nieruchomością sąsiednią doprowadzi do powstania zabudowy typu "blok", co jest rażąco sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce, a zatem rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W sprawie niniejszej skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów, niż przytoczone w jej uzasadnieniu. Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, że organ nie może - rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią zatem przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa ujawnienie w decyzji przynajmniej jednej z nich może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W swej decyzji organ administracyjny, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nadzoru nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. W rozpatrywanej sprawie prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nie miało zatem na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Organ nadzoru mógł to uczynić jedynie pod kątem wystąpienia naruszenia prawa i oceny, czy to naruszenie ma charakter rażący. Materialnoprawną podstawą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia [...]. była ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 42 § 1 pkt 1 tej ustawy decyzja taka winna określać m.in. rodzaj inwestycji, co zostało trafnie podkreślone przez organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ten jednak nie dostrzegł, że decyzja z dnia 31 marca 2003 r. nie zawiera określenia rodzaju inwestycji, przewidzianej do realizacji na terenie, który także winien być w decyzji wskazany i przyjął bezpodstawnie, że rodzaj inwestycji został określony. Tymczasem w decyzji Prezydenta Miasta stwierdzono jedynie, że "ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w załączniku tekstowym Nr 1 i w załączniku graficznym Nr 2, które stanowią integralną część niniejszej decyzji", jednak rodzaj inwestycji nie został także określony w treści wymienionych załączników , jak również w treści uzasadnienia decyzji. Przytoczenie w decyzji treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (nie w pełni zgodne z wnioskiem W. K. z dnia [...].), nie spełnia wymogu przepisu art. 42 § 1 pkt 1 ustawy i nie stanowi określenia rodzaju inwestycji, dla której wydawana jest decyzja. Natomiast słusznie organ nadzoru uznał, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa się położenia inwestycji, lecz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. W aktach sprawy brak jest decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 [...], którą jak wynika z treści zaskarżonej decyzji utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]., stąd nie można ocenić, czy w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej kontroli tej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Uznać zatem należy, że w sprawie naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 14 października 2003 r., gdyż wydane one zostały z naruszeniem prawa. Rozpatrując ponownie sprawę organ orzekający w niniejszej sprawie dokona oceny prawnej, czy naruszenie prawa w postaci braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rodzaju inwestycji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.