II SA/Ke 169/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 18 stycznia 2024 r. znak: SKO.PZ-71/9233/968/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 18 stycznia 2024 r., znak: SKO.PZ-71/9233/968/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej też "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania J. R., od decyzji Nr 1.42.2020 Burmistrza Gminy Włoszczowa z 16 listopada 2023 r. znak: FIP.6730.1.42.2020.GJ4, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego o funkcji gastronomicznej na działce nr ewid. A na terenie miasta [...], w granicach terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym Nr 1 linią ciągłą koloru czarnego i literami ABCDEF-A, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że wniosek o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie złożyli E. i K. S. z 30 listopada 2020 r. Wniosek ten był kilkukrotnie zmieniany, jak również był już przedmiotem rozpoznania przez organ I i II instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wydał decyzję w oparciu o sporządzoną nową analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ustalił, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza analiza urbanistyczna, odpowiadająca przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie". Z analizy tej wynika, że granice obszaru zostały wyznaczone w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. w odległości ok. 68,16 m od granic działki. Z uwagi na znajdujące się w tym obszarze budynki mieszkalne, gospodarcze i usługowe, warunek kontynuacji funkcji nie budzi wątpliwości. Jako prawidłowe oceniono wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy linii projektowanej zabudowy, stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza odstępstwo od zasad przewidzianych w tym przepisie. Ustalona obowiązująca linia zabudowy - 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej nawiązuje do bardzo zróżnicowanej zabudowy działki będącej przedmiotem inwestycji oraz zabudowy na działkach sąsiednich i jest zgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych. Wyznaczona została w oparciu o część budynku położonego w granicach terenu inwestycji wysuniętą w kierunku ul. [...]. Linia zabudowy istniejących budynków waha się od 4,5 m do 12,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej (ul. [...]), a średnia kształtuje się na poziomie 8,1 m. "Schodkowy" charakter linii zabudowy pozwala zatem na wyznaczenie linii zabudowy wyznaczonej o część budynku wysuniętego w kierunku drogi gminnej wynoszącej 6 m mierzonej od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej (ul. [...]) a nie innej, w tym np. średniej wartości wynikającej z sąsiednich budynków. Kolegium podzieliło stanowisko autora analizy, że utrzymanie obwiązującej linii zabudowy w linii już istniejącej części budynków nie zaburzy zastanego na tym obszarze ładu przestrzennego. Natomiast wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 8,1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, jako średniej wartości tego parametru wprowadziłoby kolejną linię zabudowy, a przez co pogłębienie chaosu przestrzennego. Podkreśliło również, że w analizie uwzględniono w sposób prawidłowy ustalenia postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia 26.05.2021 r., zgodnie z którymi: "z punktu widzenia konserwatorskiego, jak też szeroko pojętego ładu przestrzennego, obecna zabudowa ulicy [...] nie daje możliwości do wprowadzenia kolejnej - pierwszej linii zabudowy - dla działań budowlanych określonych jako budowa budynku usługowego. Jedynym projektem inwestycyjnym jest rozbudowa budynku do linii obecnego przeskalowanego pseudo portyku, bez możliwości przekroczenia jakimkolwiek elementem architektonicznym. ŚWKZ traktuje istniejący element przestrzenny, jako zastałą formę architektoniczną z możliwością jej rozbudowy ale tylko i wyłącznie w lekkiej konstrukcji z zastosowaniem przeszkleń w całej kubaturze budowli, która ma zawierać się jedynie w kondygnacji parteru. W związku z powyższym wyznaczenie innej linii zabudowy wiązałoby się z odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji odmową ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji". Podsumowując Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym nie ma jednolicie wykształconej linii zabudowy, a planowany budynek utrwali faktycznie istniejącą w części ulicy linię zabudowy w pasie 6 m a zatem nie wprowadzi nowej linii zabudowy a tym samym dysonansu urbanistycznego, ale pozwoli zachować na tym obszarze istniejący ład przestrzenny. Zgodnie ze stanowiskiem organu, wbrew twierdzeniom strony odwołującej się, nie mają wpływu na ustalenie linii zabudowy tego rodzaju parametry wynikające z innych decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla terenu wnioskowanej inwestycji. W odniesieniu do wskaźnika zabudowy Kolegium uznało, że parametr ten wyznaczono w sposób zgodny z § 5 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na położenie działki inwestora w ścisłym centrum, gdzie w najbliższym jej otoczeniu występują działki zabudowane w 100%. Przywołując ustalenia odnośnie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej planowanego budynku organ odwoławczy uznał, że parametr ten wyznaczono w sposób zgodny z § 6 ust. 2 rozporządzenia, uwzględniając zwarty charakter zabudowy i stanowisko konserwatora zabytków w związku z położeniem działki na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...], ujętego w Gminnej Ewidencji Zabytków. Zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia oraz parametru geometrii dachu w oparciu o § 8 rozporządzenia. Brak jest również zastrzeżeń do ustalenia wskaźnika terenu biologicznie czynnego, co do którego nie ma przepisów określających zasady jego ustalenia. Wskaźnik ten jest ustalany na poziomie funkcjonalnie związanym z innymi parametrami zagospodarowania terenu inwestycji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. R. zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego: 1) art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego I wyznaczenie nowej linii zabudowy z pominięciem utrwalonego i ukształtowanego środowiska architektoniczno-urbanistycznego. 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż wyznaczona w decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy stanowi kontynuację ukształtowanej przestrzeni architektoniczno-urbanistycznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł także o uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że kompozycja urbanistyczna miasta [...] wzdłuż ul. [...] została zdefiniowana historyczną linią zabudowy wybiegającej z północno-wschodniego narożnika [...]. W miarę postępu urbanizacji miasta, zmieniły się standardy architektoniczno-urbanistyczne, zwiększyła się skala budynków, powiększano wzajemne odległości między budynkami celem zapewnienia swobody przestrzennej oraz zachowania kompozycji urbanistycznej dostosowanej do wielkości miasta. Jednym z pierwszych budynków powstałych po 2000 roku, był budynek położony na działce nr ewid. A tj. działce której dotyczy objęte skargą postępowanie. Budynek powstał w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy Włoszczowy o warunkach zabudowy nr 1/2004 z dnia 9-03-2004 r. znak: ZPI.I.7331/2/1/04, która to decyzja wprowadziła nieprzekraczalną linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem w odległości 15,00 m od krawędzi jezdni ul. [...]. W decyzji określono również, iż nieprzekraczalna linię zabudowy można przekroczyć elementami tzw. "malej architektury", ale na odległość nie mniejszą niż 5 m od krawędzi jezdni. Tą samą odległość linii zabudowy wyznaczono w Decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa o warunkach zabudowy nr 1.15.2013 r. z dnia 23-04-2013 r., znak: FIP.6730.1.15.213.GJ4. W decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości ok. 14,5m, wyznaczoną położeniem południowej elewacji istniejącego budynku. Decyzją Burmistrza Gminy Włoszczowa nr 1.24.2015 z dnia 30-12-20151, znak: FIP.6730.1.24.2015.GJ4, potwierdzono, iż nieprzekraczalna linia zabudowy tworzy uskok wzdłuż ścian istniejących budynków oraz przebiega następnie w odległości 14,5 m od krawędzi jezdni. Zdaniem skarżącego, istniejąca linia zabudowy położona w odległości ok. 15 m od krawędzi jezdni stanowi ugruntowaną w decyzjach przestrzeń ze zdefiniowaną linią zabudowy. Zasady odnoszące się do linii zabudowy nakazują generalnie wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dodatkowo w razie niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeśli z kolei linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W opinii skarżącego, na załączonych rysunkach ( 1 i 2 ) do skargi obrazujących ład urbanistyczny wyraźnie widać, że wprowadzenie dodatkowej linii zabudowy odbiegającej od zastanego ładu przestrzennego, godzi w jakość przestrzeni miasta w tym historycznie wyznaczone linie zabudowy, zaburzając zdefiniowaną kompozycję urbanistyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Osią sporu jest kwestia spełnienia warunków w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej "upzp". Ustawa ta uległa zmianie z dniem 3 stycznia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1986), jednak jak stanowi art. 4 ustawy zmieniającej, do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy upzp w brzmieniu dotychczasowym. Analogicznie, przepisy dotychczasowe stosuje do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie (również 3 stycznia 2022 r.) rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2399). W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte przed wejściem w życie ww. nowelizacji (tj. 30.11.2020 r. – wniosek, k. 3 akt admin.). Przepis art. 61 ust. 1 upzp, w brzmieniu obowiązującym dla tej inwestycji, stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnośnie ustalenia parametru linii nowej zabudowy zastosowanie znajduje § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu: 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W świetle przytoczonej regulacji, parametr jakim jest obowiązująca linia nowej zabudowy powinien być w pierwszej kolejności wyznaczony poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie ustawodawca przewidział możliwość odstępstwa od zasad określonych w ust. 1-3, oczywiście wówczas, gdy taki stan potwierdzają wyniki analizy urbanistycznej. Dopuszczenie wyjątku od tych zasad ustalonych w przepisach rozporządzenia wymaga szczegółowego uzasadnienia, z którego powinno wynikać czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy zapewnieniu ładu przestrzennego czy też nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu, wyniki analizy urbanistycznej i przyjęte w oparciu o tę analizę stanowisko orzekających w sprawie organów zasługują na akceptację. Bezspornie działka inwestora położona jest w ścisłym centrum [...], teren inwestycji podlega ochronie prawnej w aspekcie dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków z zakresu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 710 ze zm.), ponieważ położony jest w części w granicach układu urbanistycznego, ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków. W obszarze analizowanym nie ma ustalonej obowiązującej linii zabudowy a linia zabudowy istniejących budynków jest zróżnicowana i waha się od 4,5 m do 12,5 m. W tej sytuacji, okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie (dz. nr 2244/4) linia zabudowy wynosi ok. 14,5 m od krawędzi jezdni ul. [...] i odbiega od linii wyznaczonej w niniejszej sprawie, nie może mieć decydującego wpływu na jej ustalenie. Podobnie nie można kierować się wyznaczeniem tego parametru dla innych inwestycji na terenie objętym analizą. Słusznie organ podnosi, że wyznaczając nową linię zabudowy należy mieć przede wszystkim na uwadze konkretną sprawę i wynikające stąd potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy – 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej jest zgodne z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U.2024, poz. 320). Ponadto uwzględnia położenie znajdującego się na działce inwestora "przeskalowanego pseudo portyku". Odnośnie tego elementu wypowiedział się Świętokrzyski Konserwator Zabytków w postanowieniu z 5 sierpnia 2021 r., znak: ZN.AiB.5151.9.2021 (i przywołanym w nim postanowieniu ww. organu z 26 maja 2021 r. znak: ZN.UR.5151.133.2021), zezwalając na rozbudowę budynku do linii przeskalowanego pseudo portyku bez możliwości przekroczenia jakimkolwiek elementem architektonicznym. Biorąc pod uwagę dotychczasowe uwarunkowania przestrzenne przedmiotowej działki, jej istniejące zagospodarowanie i zabudowę uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na działce nr ewid. A, w zakresie warunku dotyczącego obowiązującej linii zabudowy – 6 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że na odcinku ulicy, w którym zawiera się teren inwestycji doszło do zakłócenia jednolitej linii zabudowy – część z budynków zlokalizowano z cofnięciem w głąb działek – dotyczy to również obecnie istniejącego, nowopowstałego budynku na działce nr ewid. A. Z powyższego wynika, że to właśnie cofnięcie zabudowy w głąb działek nie jest zgodne z historycznym układem urbanistycznym zabudowy [...]. Wobec tak jednoznacznego stanowiska organu wyspecjalizowanego w sprawach ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, nie sposób uznać, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy narusza istniejący ład przestrzenny, będący odniesieniem przy ocenie prawidłowości wyznaczenia tego wskaźnika stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia. Nawet gdyby przyjąć, że organ właściwy w sprawach wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczając obowiązującą linię zabudowy aktualnie kieruje się wskaźnikiem w granicach 14,5 m do 15 m to i tak nie pozbawia to organ możliwości zastosowania wyjątku na zasadach przewidzianych w powołanym wyżej przepisie. W realiach niniejszej sprawy, jak już wyżej podniesiono, organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o które prawidłowo uzasadniły swoje stanowisko w tej kwestii. Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z podniesionych wyżej względów Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 Ppsa.