II SA/Ke 169/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Starosty Skarżyskiego od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 9 lutego 2026 r. znak: SKO.RL-62/4581/28/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej postanawia: I. odrzucić sprzeciw; II. zwrócić Powiatowi Skarżyskiemu 100 (sto) złotych uiszczone tytułem wpisu od sprzeciwu. Postanowieniem z 9 lutego 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Starosty Skarżyskiego z 19 listopada 2025 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw do tut. Sądu od powyższego postanowienia Kolegium wywiódł Starosta Skarżyski. W odpowiedzi na zarzuty sprzeciwu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z mocy art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednym z warunków dopuszczalności skargi (sprzeciwu) jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). Uchwałą z 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15, podjętą w składzie siedmiu sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym". W powyższej uchwale NSA podkreślił, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą one natomiast wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Zdaniem NSA stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. W świetle powyższego skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję (postanowienie) w pierwszej instancji, a więc organ niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej, również prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka czy organizację społeczną (stronę skarżącą) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 19 marca 2024 r., sygn. III OSK 343/24). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że Starosta Skarżyski nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż występował uprzednio jako organ administracji publicznej w stosunkach publicznoprawnych na mocy przyznanych ustawowo kompetencji – orzekał w I instancji. Taki organ nie ma prawa do kwestionowania rozstrzygnięć organu II instancji przed sądem administracyjnym. W tym stanie rzeczy sprzeciw podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od sprzeciwu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.